Investigación

Los derechos sobre la tierra son condición e incentivo para los esquemas de REDD+

Según los hallazgos de un nuevo estudio, las primeras iniciativas REDD+ también están ayudando a garantizar la tenencia de tierras forestales en Brasil.
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Brazil - SAN JOSE, Costa Rica. Según los hallazgos de un nuevo estudio, las primeras iniciativas destinadas a reducir las emisiones de carbono evitando la deforestación y degradación forestal (REDD+) también están ayudando a garantizar la tenencia de tierras forestales en Brasil.

REDD+ es un esquema respaldado por las Naciones Unidas que pretende mitigar el cambio climático incentivando a los países en desarrollo a conservar sus bosques tropicales, y muchos lo consideran una forma de fomentar la conservación y de promover los medios de vida rurales en esas zonas.

Amy Duchelle y sus colegas del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) han examinado cuatro iniciativas subnacionales de REDD+ en tres estados muy diferentes de la Amazonía brasileña, por medio de entrevistas a los proponientes de los proyectos y a miembros de la comunidad sobre la tenencia de tierras y los medios de vida locales.

Si bien se temía que personas con derechos legítimos a las tierras con una tenencia poco clara podrían ser excluidas de las primeras iniciativas de REDD+, el estudio determinó que, al menos en los lugares seleccionados, estas preocupaciones no se han materializado.

“En cambio, el primer paso en la creación de las iniciativas, en realidad, fue abordar los problemas de tenencia de la tierra”, explicó Duchelle.

“Los proponientes de los proyectos realmente priorizaban clarificar la cuestión de los derechos sobre la tierra y la tenencia en los lugares donde preveían realizar sus intervenciones”.

La tenencia de la tierra es fundamental para el éxito de este tipo de esquemas, según indican investigaciones previas de CIFOR, porque si se ha de recompensar a alguien por proteger el bosque o castigarlo por deforestar, es necesario estar seguro de quién es el propietario de la tierra.

Y no se trata solo de la propiedad; los pobladores locales también deben ser capaces de detener a terceros que ingresen en sus tierras y deforesten sin su consentimiento.

Aunque la documentación legal de los derechos de la tierra es compleja y costosa, los proponientes de REDD+ que entrevistaron Duchelle y su equipo consideran que esta es esencial para la eficacia de sus programas.

Los lugareños, también valoraron este énfasis; en uno de los lugares estudiados, en Acre, las comunidades informaron que había aumentado la seguridad en la tenencia de la tierra gracias a los esfuerzos de los proponientes (en este caso el Gobierno del estado) para realizar la identificación de la propiedad.

Así, la promesa de regularización de la tenencia de tierra puede ser una importante puerta de entrada para que la población local comience a participar en REDD +, dijo Duchelle.

“Nuestro estudio destaca la manera en que las iniciativas subnacionales de REDD+ de Brasil emprendidas en diferentes contextos están priorizando la claridad legal de la tenencia de la tierra —en directa colaboración con los organismos gubernamentales y las iniciativas nacionales— que permita una combinación similar de mecanismos basados en incentivos de REDD+ y el cumplimiento regulatorio que se están adaptando a las condiciones locales”, manifestó.

“La claridad en los derechos sobre la tierra no solo es una condición en estos tipos de esquemas de REDD+ para pequeños productores, sino que también constituye un posible incentivo para los participantes”.

Una historia violenta

Históricamente, en Brasil, como en gran parte de América Latina, la reforma de tenencia de la tierra no ha sido buena para los bosques. En las últimas décadas, se han redistribuido grandes terrenos de la Amazonía a campesinos sin tierra que exigían su propia parcela.

A pesar de los constantes desafíos, los avances de Brasil en la vinculación de la reforma de la tenencia forestal con el cumplimiento ambiental y los incentivos podrían ser un buen augurio para el éxito de REDD+.

Estos pequeños productores no suelen ser los principales factores de la deforestación en esta región, pero forman parte de la cuestión, pues el desmonte del bosque se utiliza con frecuencia como una manera de establecer los derechos sobre la tierra. De hecho, en la Constitución de Brasil se exige que la propiedad privada cumpla una “función social”, por lo que los colonos  deforestan para demostrar que su tierra es productiva.

Este proceso también ha sido una fuente de conflicto, pues los grandes latifundistas han empleado milicias o pistoleros  para defender sus propiedades de la invasión de los productores sin tierra, lo que dio lugar a violencia y asesinatos, como el del líder rural Chico Mendes en Acre en 1989.

Sin embargo, las iniciativas políticas recientes de la Amazonía han intentado revertir esta tendencia y vincular la reforma de la tenencia de la tierra con el cumplimiento ambiental. Según Duchelle, los primeros esquemas de REDD+ estudiados agregan los incentivos a esta cuestión, que alientan a la población local a cumplir las normas.

Incentivos en Acre

Una de las iniciativas examinadas fue el Sistema Estatal de Incentivos a los Servicios Ambientales (SISA), implementado por el Gobierno del estado de Acre, en un esfuerzo por promover el desarrollo con bajo nivel de carbono alentando a los pequeños productores a adoptar prácticas agropecuarias más sostenibles y reducir la deforestación.

Duchelle y sus colegas estudiaron cuatro comunidades en la Zona Prioritaria de Asistencia, una franja de 5km a cada lado de una carretera pavimentada hace poco tiempo, por lo que se encontraba en un significativo riesgo de deforestación. En el momento de la investigación, la zona también era “tierra de nadie” en términos de derechos formales de propiedad, lo cual implicaba que, en las cuatro comunidades, se consideraba que la tenencia era muy incierta.

“En cuanto comenzó a pavimentarse el camino, vino mucha gente con antiguos reclamos sobre estas tierras porque sabían que era probable que el valor se disparara”, explicó Duchelle.

“Por lo tanto, fue muy importante que el Gobierno trabajara con las personas que habían estado viviendo en esa zona para delimitar sus terrenos.”

Una casa en la Zona de Asistencia Prioritaria - hasta hace poco, una "tierra de nadie" en términos de los derechos de propiedad formales. Kate Evans/CIFOR

Una casa en la Zona de Asistencia Prioritaria – hasta hace poco, una “tierra de nadie” en términos de los derechos de propiedad formales. Kate Evans/CIFOR

En el año 2009, antes de la implementación del SISA, el Gobierno de Acre comenzó un intenso proceso de ordenamiento territorial, que reconoce de manera oficial las tierras consuetudinarias a lo largo de la Zona Prioritaria de Asistencia.

Al mismo tiempo, puso en marcha un programa de incentivos que consistía en asistencia técnica y pagos directos para los pequeños productores que adoptaran prácticas agrícolas más sostenibles.

“Estamos tratando de cambiar la vieja tradición de cortar bosques, plantar y abandonar la tierra o crear pastos”, indicó Edivilson Cardoso Gomes, de la Secretaria de Extensión Agroforestal y Producción Familiar (SEAPROF), del Gobierno del estado de Acre, a cargo de la ejecución de esta parte del programa.

“Apoyamos a los productores para que utilicen nuevas tecnologías que no impliquen la tala y quema, los ayudamos a producir y vivir de forma sostenible aquí en el bosque, sin dañar el medio ambiente”, afirmó.

Desafíos

No obstante, la regularización de la tenencia de la tierra es un gran trabajo, y en la Zona Prioritaria de Asistencia de Acre, tuvo que producirse muy rápidamente.

El artículo de Duchelle destaca la importancia de prestar especial atención a los derechos consuetudinarios al emprender este proceso.

“La regularización rápida de la tenencia de tierra podría ser especialmente problemática para los trabajadores extractivistas en los bosques, que tienden a vivir más lejos de la carretera y administrar propiedades grandes e irregulares, según la ubicación de árboles de caucho”, advirtió.

“Si los derechos sobre la tierra se formalizan como parcelas más pequeñas y uniformes, estas personas podrían perder acceso a sus recursos tradicionales, los árboles de caucho”.

Según Duchelle, también es importante tener en cuenta que puede haber ganancias y pérdidas en los resultados de conservación y de desarrollo relacionados con estas reformas.

Las promesas de derechos sobre la tierra, y los beneficios de REDD+, pueden atraer nuevas olas migratorias a estas áreas. Los títulos de propiedad por sí mismos no asegurarán la conservación por parte de los pequeños agricultores, lo que hace que los planes de los proponientes de los proyectos para el cumplimiento ambiental y los incentivos para el uso sostenible de la tierra sean tan importantes como garantizar los derechos, dijo.

Cooperación

Lo que es alentador en las cuatro iniciativas de REDD + de este estudio, observó Duchelle, es cómo los Gobiernos y las organizaciones no gubernamentales han trabajado juntos para implementar los programas.

“La situación brasileña es muy prometedora, en el sentido de que estas primeras iniciativas demuestran la seriedad y el éxito de estas alianzas entre el Gobierno y las ONG”, dijo.

Eduardo Amaral Borges trabaja para el Grupo de Investigación y Extensión en Sistemas Agroforestales de Acre (PESACRE) , una ONG que fue parte del proceso de negociación cuando se creó el SISA en Acre.

“Hay cosas que el Gobierno hace bien y la sociedad civil no puede hacer, y hay otras que la sociedad civil hace bien y el Gobierno no”, reflexionó.

Por ejemplo, solo los organismos gubernamentales tienen el mandato de regularizar la tenencia y hacer cumplir la ley, pero a veces carecen de la capacidad institucional para implementar estas acciones con eficacia.

“La participación de la sociedad civil se ha vuelto más compleja”, observó Borges. “El principal problema en el pasado era plantar banderas de guerra; ahora, esos mismos movimientos sociales y ONG ejecutan las políticas públicas y programas de manera conjunta”.

“Esto requiere apoyo para que la sociedad civil pueda participar y contribuir cualitativamente en este proceso”.

Con el compromiso asumido por las cuatro iniciativas estudiadas en la Amazonía brasileña para resolver el delicado problema de la tenencia de la tierra, Duchelle tiene la esperanza de que REDD+ pueda aplicarse en Brasil de manera eficaz y equitativa.

“A pesar de los constantes desafíos, los avances de Brasil en la vinculación de la reforma de la tenencia forestal con el cumplimiento ambiental y los incentivos podrían ser un buen augurio para el éxito de REDD+”, señaló.

Para obtener más información sobre los temas tratados en este artículo, por favor, póngase en contacto con Amy Duchelle: a.duchelle@cgiar.org

Esta investigación se llevó a cabo como parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ y el Programa de Investigación de CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería y fue apoyada por AusAID, NORAD, DFID y PROFOR.

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Tópicos :   REDD+ Tenencia forestal