REPORTAGEM ESPECIAL: Como um estado amazônico está liderando os avanços da política de mudança climática

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No oeste do Brasil, um governo estadual está tentando provar que é possível proteger a Amazônia e melhorar a vida das populações rurais ao mesmo tempo.

O Acre é uma das jurisdições mais remotas do país: a capital, Rio Branco, localiza-se às margens de um afluente do rio Amazonas, a aproximadamente 4.000 km de distância do Rio de Janeiro. Quase 90% do estado ainda está coberto pela floresta tropical — e diversos governos estaduais sucessivamente decidiram que mantê-lo dessa maneira representa vantagens enormes para o seu povo.

Eles estabeleceram uma estrutura jurídica estadual inovadora e abrangente que tenta mudar todo o modelo de desenvolvimento do estado para um baseado nas florestas.

O Acre não é um estado rico (embora o PIB tenha crescido continuamente desde os anos 90), então o governo espera que os fluxos de dinheiro de investidores estatais ou privados ajudem a financiar o sistema, por exemplo, através do mecanismo de REDD+: um esquema apoiado pela ONU cujo objetivo é combater as mudanças climáticas reduzindo as emissões de carbono por desmatamento e degradação florestal.

Quando as florestas são desmatadas ou degradadas por queimadas ou má gestão da extração seletiva, elas liberam toneladas de dióxido de carbono na atmosfera. O REDD+ tem como objetivo combater as alterações climáticas, pagando os países em desenvolvimento para manter suas florestas de pé.

Contudo, embora as negociações internacionais sobre a forma como este regime será financiado tenham parado, o Acre levou o projeto adiante.

“O Acre sempre teve pressa”, diz Rodrigo Neves, procurador geral do Estado, que tem sido providencial na criação do esquema.

“Não podemos esperar pelas condições ideais de negociações internacionais ou discussões nacionais sobre o REDD+. Esse senso de urgência nos levou a agir. Nós não sentamos e esperamos que um grande tratado internacional ou uma lei nacional faça o nosso trabalho.”

Este artigo é parte de um pacote de multimídia sobre a floresta amazônica. Veja mais em blog.cifor.org/amazonia

Neves e vários funcionários públicos, incluindo Eufran Amaral e Monica de los Rios, do Instituto de Mudanças Climáticas e Regulação de Serviços Ambientais do Estado do Acre, passaram os últimos anos tentando provar o que pode ser feito em uma jurisdição subnacional, se houver boa vontade política, para que quando o dinheiro começa a fluir, o Acre esteja preparado para recebê-lo.

“O mundo precisa de ação hoje, não no futuro”, diz Monica de los Rios. “Se não agirmos aqui em nosso estado, o desmatamento e a degradação continuarão.”

Estratégia inovadora

Em 2010, a Assembleia do Estado do Acre aprovou uma nova lei chamada do Sistema Estadual de Incentivos a Serviços Ambientais (SISA).

O SISA é o ápice de mais de uma década de políticas pró-ambientais iniciadas pelo autoproclamado “Governo da Floresta” do Acre e seus sucessores desde 1998, quando anunciou o objetivo de interromper o desmatamento em 18% da superfície do estado, e colocando 25% das florestas do estado (cerca de 4 milhões de hectares) sob manejo florestal sustentável.

Uma parte do programa de certificação do Acre envolve dar às famílias ajuda com a avicultura, para fornecer-lhes uma renda que não requeira maior desmatamento.

Uma parte do programa de certificação do Acre envolve dar às famílias ajuda com a avicultura, para fornecer-lhes uma renda que não requeira maior desmatamento. Kate Evans/CIFOR

A nova lei estabelece as bases para a criação de incentivos para manter e restaurar “serviços ambientais” — os estoques de carbono florestal, água, solo, biodiversidade, conhecimentos tradicionais — e inclui uma estrutura que permite que o estado estabeleça vínculos com os mercados para esses serviços que começaram a emergir internacionalmente.

Ao contrário de algumas outras jurisdições em todo o mundo, onde programas iniciantes do REDD+ funcionam isoladamente, Acre desenvolveu a estrutura jurídica do seu programa em todo o estado antes de encorajar projetos de carbono florestal.

Isso envolveu a definição de várias instituições para regular o sistema, comercializar créditos de carbono, fornecer pareceres científicos e negociar com a sociedade, diz Neves.

“Queríamos estabelecer um sistema que fosse o mais completo possível. Fomos pioneiros, e é claro que como tal, aprendemos algumas lições, tivemos de inventar muito durante o processo e ainda estamos fazendo isso”, disse ele.

O SISA incorpora a Certificação do Programa de Pequenos Produtores Rurais do Acre. Esse programa oferece incentivos para que os pequenos produtores se envolvam em atividades mais sustentáveis de utilização da terra, incluindo estratégias para tornar terras já desmatadas mais produtivas.

Incentivos para o desenvolvimento sustentável

Sebastião Lima da Silva e sua família vivem em uma pequena propriedade perto da recém-pavimentada BR-364, no Acre, identificada pelo governo como “zona de assistência prioritária”.

A estrada, que cruza o nordeste do estado até a fronteira do Brasil com o Peru, passa por uma vasta floresta intacta. Até pouco tempo, era uma pista de terra, intransitável na estação das chuvas.

A melhoria do acesso desde sua pavimentação em 2010 beneficia extremamente os moradores locais, como Sebastião, pois permite a comercialização dos seus produtos e facilita para as crianças irem à escola ou para ir a consultas médicas, mas também significa que a área agora está em risco de desmatamento acelerado.

Ronei Santana é da Secretaria de Extensão Agroflorestal e Produção Familiar (SEAPROF), que está implementando o Programa de certificação. Ele visita a fazenda de Sebastião e outras propriedades ao longo da estrada para verificar o andamento do programa.

“Nós não queremos ver aqui o que se encontra com tanta frequência na Amazônia: formas descuidadas de desenvolvimento, como a expansão da produção agropecuária, aumento das queimadas e dificuldades para ajudar os produtores a aumentarem suas receitas e, ao mesmo tempo, garantir a soberania dos alimentos”, diz Santana.

“Portanto, o governo estadual está ciente da importância de mudar essa tradição, mas ao mesmo tempo, precisa encontrar alternativas para os produtores.”

A rodovia BR-364, recém-pavimentada, está em risco de maior desmatamento. Kate Evans/CIFOR.

A rodovia BR-364, recém-pavimentada, está em risco de maior desmatamento. Kate Evans/CIFOR.

Assim, como os outros pequenos produtores ao longo da estrada, Lima da Silva recebe assistência da equipe de Santana para adotar práticas mais sustentáveis. Ele e sua família receberam assistência para desenvolver a avicultura e a piscicultura e para melhorar suas florestas com mudas de açaí (fruta nativa da floresta amplamente consumida no Brasil).

Eles também receberam treinamento em técnicas para preparar alimentos sem o uso do fogo. Legumes que enriquecem as propriedades do solo estão sendo usados para corrigir nitrogênio e fertilizar solos como alternativa para agricultura itinerante.

Até pouco tempo, todo ano, nos meses de agosto ou setembro, Lima da Silva limpava novos campos de agricultura, um importante componente dos sistemas de gestão de terras dos pequenos proprietários rurais por milênios.

Como para incontáveis outros pequenos produtores rurais em toda a Amazônia, essa foi a única maneira de obterem novas terras para aumentar a produção de alimentos básicos para a sobrevivência: arroz, feijão e mandioca. Depois de alguns anos, os nutrientes desses campos se esgotavam, e ele precisaria cortar e queimar novamente.

“Antes, na estação das queimadas, havia fogo em todo lugar, você podia ver a fumaça subindo em qualquer lugar”, diz ele.

Apesar dos benefícios sociais e de biodiversidade associados à agricultura itinerante, as políticas de conservação (como o REDD+) normalmente restringem as práticas itinerantes, como em anos de seca, riscos das queimadas se tornarem grandes incêndios que possam degradar grandes áreas de florestas.

O ano de 2005 foi especialmente ruim no sudoeste da Amazônia. Só no Acre, 300 mil hectares de florestas foram queimados.

Embora a maior parte do desmatamento e queimadas de grande escala na Amazônia esteja associada à criação de gado e florestas convencionalmente desmatadas que são mais suscetíveis à queima, os pequenos proprietários rurais também são parte desse quadro. No acre, estima-se que eles sejam responsáveis por 36% do desmatamento do estado.

Sem apoio para uma agricultura mais sustentável, diz Lima da Silva, ele ainda estaria cortando e queimando as florestas.

“Encontramos uma maneira de subsistir.  Precisamos de mandioca, de feijão, de milho, de arroz, e sem queimar nem desmatar, não tínhamos meios de sobreviver”, ele disse.

“Até correríamos o risco de sermos multados pelo IBAMA [órgão de fiscalização ambiental federal], porque não haveria outra saída.  Desmataríamos para plantar o que comer.”

Jean de Souza colhe açaí da floresta do tio ao longo da rodovia BR-364 no Acre. Kate Evans/CIFOR

Jean de Souza colhe açaí da floresta do tio ao longo da rodovia BR-364 no Acre. Kate Evans/CIFOR

Ele diz que quando a equipe da SEAPROF chegou na região, os fazendeiros ficaram céticos sobre a produção de alimentos sem o uso das queimadas.

“Estávamos acostumado a cortar, limpar e queimar para produzir, e pensávamos que teríamos mais trabalho”, conta Lima da Silva.

“Mas aí… as pessoas pararam de usar o fogo. Quando você passa pela rodovia agora, você não vê mais queimadas.”

O que este programa pode significar para as vidas locais e florestas?

Em 2010, enquanto a BR-364 era pavimentada nos dias anteriores ao programa de certificação, Amy Duchelle e a equipe de pesquisadores do Centro de Pesquisa Florestal Internacional (CIFOR)passaram vários meses na área, entrevistando 240 famílias de pequenos produtores rurais sobre suas terras e suas vidas como parte do Estudo Comparativo Global sobre REDD+ do CIFOR.

Eles retornarão ainda este ano para repetir as entrevistas e ver quais impactos o programa SISA teve sobre o bem-estar humano e sobre as florestas da área. Este processo está sendo repetido por cinco outras iniciativas subnacionais do REDD+ na Amazônia brasileira e em 17 outros locais em todo o mundo.

Alguns dos esquemas, como o do Acre, utilizam a abordagem de que os incentivos da oferta para mudar o comportamento das pessoas podem ser mais eficiente do que a ameaça de punição apenas, como mostra o caso de Lima da Silva, embora eles totalmente os esforços para garantir a conformidade ambiental.

“O que vemos na realidade aqui no Acre são muitos incentivos para tornar os sistemas de produção mais sustentáveis. Isso tem muita força, porque as pessoas não podem ser punidas se elas não têm alternativas, diz Duchelle.

“Com isso, nossa pesquisa pode ajudar a informar se tais políticas são realmente benéficas para as pessoas locais e para as florestas.”

Além do REDD+

A equipe do CIFOR está examinando o SISA como exemplo de iniciativa subnacional do REDD+: mas de algumas formas, o esquema do Acre vai além do REDD+, pois ele é frequentemente conceitualizado, segundo Amy Duchelle.

“O aspecto do desenvolvimento rural sustentável vem primeiro”, diz ela.

E, de fato, os arquitetos do SISA têm o cuidado de não rotular seu esquema como REDD+.

“Estamos tentando evitar o conceito tradicional do REDD+, tentando reunir outros benefícios no processo das reduções de emissões de gases de efeito estufa”, diz Monica de los Rios, do Instituto de Mudanças Climáticas do Acre.

“Há muitos equívocos do conceito do REDD+. Isso é porque há muitos exemplos no mundo, tentando olhar apenas para a redução das emissões de gases de efeito estufa a qualquer custo e amedrontando as pessoas”, ela conta.

Pesquisadores do CIFOR entrevistaram 240 famílias de pequenos produtores no Acre sobre seu uso da terra e seus meios de subsistência como parte de Estudo Comparativo Global do CIFOR sobre REDD+. Kate Evans/CIFOR

Pesquisadores do CIFOR entrevistaram 240 famílias de pequenos produtores no Acre sobre seu uso da terra e seus meios de subsistência como parte de Estudo Comparativo Global do CIFOR sobre REDD+. Kate Evans/CIFOR

Mesmo economicamente, concentrar-se apenas no carbono não tem sentido, segundo Fábio Vaz de Lima, chefe de outra divisão do governo do Acre envolvida na implementação do SISA, a Secretaria de Desenvolvimento Florestal (SEDENS).

“Mesmo se o preço atual de USD 5 [por tonelada de carbono] aumentar, nunca será suficiente para garantir total proteção florestal, porque o custo de manutenção de florestas é extremamente alto”, diz Fábio.

“Em algumas áreas, os custos para os produtores são realmente altos. Então não podemos viver na ilusão de que esse tipo de pagamento por serviços ambientais possa, sozinho, proteger as florestas. Essas iniciativas têm que andar de mãos dadas com outras atividades”, explica.

De acordo com Duchelle, a experiência do Acre mostra que o REDD+ deve ser reconceitualizada como uma parte mais ampla do modelo de desenvolvimento ambiental de baixas emissões de gases de efeito estufa, como foi sugerido por outros pesquisadores.

“Eu acho importante reestruturar o REDD+”, diz ela.

“É mais palatável para pessoas que estão realmente no campo e pessoas que precisam e querem o desenvolvimento. É apenas desenvolvimento de uma forma diferente. E eu acho que essa é a chave, e o Acre está realmente à frente disso.”

Ela diz que os pequenos produtores rurais na Amazônia têm suas próprias opiniões sobre como o REDD+ deveria funcionar.

“Durante nossa pesquisa, alguns membros da comunidade nos deram recomendações sobre como as iniciativas do tipo REDD+ deveriam progredir”, ela conta.

“Na verdade, levamos essas ideias para alguns dos nossos proponentes, que foram extremamente receptivos a elas. O REDD+ não precisa ser um processo decrescente.”

Fábio Vaz de lima acredita que uma abordagem crescente — do povo para os governos locais, dos governos locais para órgãos internacionais — pode ser a chave do sucesso do REDD+.

“Para que algo funcione internacionalmente, é necessário que seja a soma de experiências locais. Dessa forma, tem mais chances de êxito. É melhor se o mundo souber o que está sendo feito no Brasil, Indonésia, México e Costa Rica do que aplicar uma regra mundial e esperar que todos a adotem”, ele aponta.

Conectados nacionalmente e globalmente

Com a estrutura jurídica definida, o governo do Acre agora está começando a se conectar com diversos mercados de carbono voluntários regulados que estão surgindo em todo o mundo.

O estado já chegou a um acordo com a Alemanha sobre 4 milhões de toneladas de carbono sob o programa REDD Early Movers, recebeu uma garantia de 35 milhões de dólares do Fundo Amazônia da Noruega, e também tem uma parceria com o WWF e Sky.

O esquema do Acre segue a abordagem de que oferecer incentivos para mudar o comportamento das pessoas pode ser mais eficaz do que apenas a ameaça de castigo. Kate Evans/CIFOR.

O esquema do Acre segue a abordagem de que oferecer incentivos para mudar o comportamento das pessoas pode ser mais eficaz do que apenas a ameaça de castigo. Kate Evans/CIFOR.

Ele também está colaborando com uma das jurisdições subnacionais economicamente mais poderosas do mundo: a Califórnia. O estado americano está no processo de estabelecer um sistema de limitação e comércio de emissões para o carbono e está em conversação com o governo do Acre sobre a possibilidade de comprar compensações de carbono geradas através das reduções das emissões conquistadas pelo SISA, embora isso tenha se provado controverso.

“Acreditamos que o estado amadureceu e agora pode dar o segundo passo: entrar em um mercado regulado e iniciar suas ofertas de crédito de carbono. Isso mostra que estamos no caminho certo e que nossos ajustes constantes são aceitos e bem sucedidos. Nosso compromisso agora é garantir que tudo isso traga benefícios e melhorias na qualidade de vida das pessoas”, diz Neves.

O Acre também faz parte de um novo órgão, a Força Tarefa dos Governadores para o Clima e Florestas, que reúne governos de todos os estados amazônicos e o governo federal brasileiro para discutir uma estratégia nacional para a redução de emissões de gases de efeito estufa.

O Acre não é a única jurisdição brasileira que está fazendo avanços na área. No estado do Amazonas, o Bolsa Floresta é uma iniciativa de conservação florestal baseada em incentivos que inclui a Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Juma, primeiro projeto com certificação REDD+ do Brasil. O município de Paragominas, no Pará, reduziu drasticamente o desmatamento através de uma combinação de fiscalização e iniciativas depois de entrar na lista negra em 2008 como um dos 36 maiores desmatadores do país.

A Força Tarefa permite que os estados comparem notas sobre o que funciona e o que não funciona, diz de los Rios.

“É impossível ter a mesma receita para todo estado ou toda região no Brasil”, ela comenta. “Mas estamos compartilhando as lições que aprendemos nesse processo.”

Espalhando a mensagem

Isso levanta duas questões: o que outros estados brasileiros e outras jurisdições subnacionais em todo o mundo podem colher da experiência do Acre?

De algumas formas, o Acre é um caso especial, com seu histórico de fortes movimentos sociais apoiando a conservação florestal; o assassinato do famoso seringueiro e líder sindical Chico Mendes, chamou atenção internacional para o Acre e reforçou ainda mais o apoio para as florestas; e os 14 anos de governos estaduais estáveis de persuasão semelhante com a mesma abordagem para o desenvolvimento.

Juntas, elas criaram um contexto político que apoia as políticas de sustentabilidade, diz Rodrigo Neves.

“Podemos compartilhar visões, mas cada área tem sua própria dinâmica social. Então, não há um pacote pronto para usar. Não há uma solução mágica para o problema. Cada área tem que analisar sua própria realidade e suas próprias relações sociais para tornar o processo o mais participativo possível e tentar não deixar nenhuma variável de fora”, afirma.

Mas Neves e de los Rios concordam que há três coisas importantes que o Acre aprendeu que podem reduzir o tempo que outras jurisdições levam para chegar ao mesmo ponto.

Primeiro, eles dizem, a estrutura jurídica é crucial. As reduções de emissões de gases de efeito estufa precisam ser integradas em uma estratégia de desenvolvimento sustentável abrangente.

Segundo, o mapa de zoneamento do Acre feito em 2007, que classificou o solo, a vegetação, as plantações e a organização social de todo o território e demarcou terras para agricultura, manejo sustentável, preservação e uso indígena, tornou a definição da estrutura jurídica muito mais fácil.

Os pequenos produtores de diversas áreas da Amazônia têm suas próprias ideias sobre como REDD+ deve funcionar. Kate Evans/CIFOR..

Os pequenos produtores de diversas áreas da Amazônia têm suas próprias ideias sobre como REDD+ deve funcionar. Kate Evans/CIFOR.

Finalmente, os dois enfatizam que a consulta ao público e o diálogo constante com a sociedade, têm sido fundamentais para o sucesso do programa.

“Tivemos todos os tipos de reuniões”, diz Neves. “Reuniões com representantes de ONGs do Brasil e do exterior, centros de pesquisa e conhecimento, universidades, empresas. E reuniões em áreas remotas, sem serviço de telefonia celular nem acesso à comunicação, para discutir como esse trabalho deveria ser realizado.”

“Uma das instituições do SISA é uma comissão conjunta do estado e sociedade, cujo objetivo é garantir a legitimidade social, pois acreditamos que não poderíamos prosseguir sem o apoio do povo local e dos movimentos sociais”, ele diz.

Consulta — e crítica

Eduardo Amaral Borges, da ONG PESACRE (Grupo de Pesquisa e Extensão em Sistemas Agroflorestais do Acre), esteve envolvido nas consultas, e diz que este processo é essencial.

“O fato de termos participado dessas consultas não significa que concordamos com 100% das políticas, mas acreditamos que precisamos participar”, comenta.

“Como ONG, achamos que sem o envolvimento da sociedade, os programas e políticas não teriam tido sucesso; nem mesmo 10% dos resultados teriam sido obtidos. Não podemos exagerar quanto à importância da sociedade para a coimplementação, desenvolvimento e monitoramento de políticas públicas e programas”, continua.

“Isso não significa que depois de doze anos de um projeto político sobre desenvolvimento sustentável, tudo vai perfeitamente bem ou que não haja problemas no Acre.  Os desafios continuam, mas houve êxitos, boas coisas que mudaram a situação e a qualidade de vida das famílias das florestas.”

Outros, no entanto, são mais críticos.

Em abril, 25 ONGs e 40 indivíduos principalmente do Acre escreveram uma carta aberta ao governador da Califórnia, em oposição ao REDD+ em princípio, e a qualquer tentativa por parte da Califórnia de comprar as compensações de carbono do Acre.

Entre as queixas, eles discutem que não foram consultados o suficiente sobre a lei SISA.

Agora é uma corrida contra o tempo para o governo do Acre totalmente implementar o SISA — e mostrar que está alcançando resultados — antes das eleições do estado em 2014. Kate Evans/CIFOR

Agora é uma corrida contra o tempo para o governo do Acre totalmente implementar o SISA — e mostrar que está alcançando resultados — antes das eleições do estado em 2014. Kate Evans/CIFOR

Os criadores do SISA admitem que não podem ter acesso a todos, mas dizem que estão fazendo o possível para que o SISA funcione para os moradores das florestas.

“Não posso dizer que consultamos cada uma das 700.000 pessoas no estado, porque isso é impossível. Mas consultamos pessoas de todos os setores, pedimos que apresentassem suas ideias, necessidades e realidades para nos ajudar a projetar a lei”, comenta de los Rios.

“Nem tudo é lindo e maravilhoso, há problemas”, diz ela. “As políticas nesse estado são muito inovadoras, mas o governo ainda precisa de dinheiro e de capacidade de ajudar cada produtor rural que precise de ajuda.”

“Mas os benefícios que podemos obter deste programa deveriam ajudar o governo a compartilhá-los com todas as pessoas que precisam deles.” Eu realmente acredito nisso”, ela comenta.

“Estamos cientes de que podemos perder a legitimidade se dermos qualquer passo em falso”, adiciona Neves.

“Então estamos sempre reavaliando e discutindo com a sociedade para nos certificarmos de que nossos passos estão certos.”

Quando a equipe do CIFOR retornar para a zona de assistência prioritária em setembro, eles coletarão evidências empíricas sobre as mudanças no uso da terra, modo de vida e florestas da área, além de opiniões dos povos locais sobre as últimas intervenções.

Laboratório de política

Agora é uma corrida contra o tempo para que o governo do Acre implemente completamente o SISA, e mostre que está conseguindo resultados, antes das eleições estaduais de 2014.

E mesmo se o governo atual for reeleito, ou se um novo decidir continuar com o esquema, a longevidade do programa de carbono do SISA só será garantido pela disposição nacional ou global de pagar por esse tipo de desmatamento evitado.

“Se não tivermos os fluxos globais de dinheiro para essas iniciativas, a motivação do governo diminuirá, porque podemos esperar e esperar por algo que nunca virá”, diz Monica de los Rios.

Mas, aconteça o que acontecer, a experiência do Acre, seus êxitos e fracassos, já informaram o desenvolvimento de políticas nacionais e até internacionais do REDD+.

“É uma espécie de laboratório de políticas inovadoras”, comenta Duchelle.

“As lições aprendidas em campo no Acre serão cruciais para o desenvolvimento da estrutura nacional do REDD+, bem como para informar negociações internacionais, pois o Acre ganhou muita atenção para o que tem feito, e para o fato de que representa uma grande promessa de causar impacto em níveis mais elevados.”

“A aprovação da lei SISA em 2010 foi revolucionária”, ela conta.

“E isso foi importante para enviar uma mensagem para o mundo de que os esforços subnacionais para reduzir as emissões de carbono por desmatamento e degradação florestal podem ir além.”

Para mais informações sobre as questões abordadas neste artigo, entre em contato com

Amy Duchelle, através do e-mail a.duchelle@cgiar.org

Esta pesquisa foi realizada como parte do Estudo comparativo global sobre o REDD+ e o Programa de Pesquisa sobre Florestas, Árvores e Agroflorestas da CGIAR, e foi apoiada pela AUSAID, NORAD, DIF e PROFOR.

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