Investigación

Diez retos y lecciones para los donantes que financian REDD+ en base al desempeño

REDD+ se estableció como un plan para crear un sistema de Pago por Servicios Ambientales, cuyo principal financiamiento procedería de los mercados de carbono. Sin embargo, la incapacidad para lograr un acuerdo sólido a nivel internacional sobre el clima y contar con una base para un mercado mundial de carbono ha obligado a los formuladores de políticas a revisar este plan.
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Los sistemas basados en resultados que utilizan indicadores de resultados e impacto, trasladan el riesgo a los países con iniciativas de REDD+ porque los resultados son afectados por factores que están fuera del control de los países, afirma Arild Angelsen. Fotografía: CIFOR/James Maiden

Los sistemas basados en resultados que utilizan indicadores de resultados e impacto, trasladan el riesgo a los países con iniciativas de REDD+ porque los resultados son afectados por factores que están fuera del control de los países, afirma Arild Angelsen. Fotografía: CIFOR/James Maiden

Nota del Editor: Este artículo apareció originalmente en ForestsClimateChange.org.

BOGOR, Indonesia – REDD+ se estableció como un plan para crear un sistema de Pagos por Servicios Ambientales, cuyo principal financiamiento procedería de los mercados de carbono. La incapacidad para lograr un acuerdo sólido a nivel internacional sobre el clima y contar con una base para un mercado mundial de carbono ha obligado a los formuladores de políticas a revisar este plan.

El financiamiento internacional de REDD+ proviene en gran parte de presupuestos de ayuda para el desarrollo, pero ha mantenido el requisito “basado en el desempeño” de la idea de REDD+, por lo menos en teoría. Esta “característica de la ayuda” de REDD+ ha hecho que este sistema sea similar a esfuerzos anteriores de ayuda condicional, basados en los resultados o en el desempeño.

La idea de la ayuda basada en el desempeño es simple: hacer pagos a los países y proyectos en base al desempeño o a los resultados. Se puede medir el desempeño observando las reformas de políticas que conservan los bosques y alcanzan otros objetivos establecidos, o se lo puede medir de forma más directa, evaluando las reducciones reales de emisiones de gases de efecto invernadero.

En un trabajo publicado recientemente, analicé las lecciones y retos de la ayuda basada en el desempeño: REDD+ as performance-based aid: General lessons and bilateral agreements of Norway (REDD+ como ayuda basada en el desempeño: Lecciones generales y acuerdos bilaterales de Noruega).

Una conclusión importante de investigaciones anteriores es que la ayuda raramente puede comprar reformas de políticas. Aun así, esta continúa siendo una idea principal en los discursos actuales de REDD+, ya que el principio básico de “sin cura no hay pago” es muy atractivo. Asimismo, las valiosas lecciones de la ayuda basada en el desempeño aprendidas en otros sectores han sido escasamente incorporadas en el debate de REDD+.

En el documento identifiqué cinco retos para la implementación de la ayuda basada en el desempeño:

Reto 1. Los donantes están demasiado dispuestos a gastar

En teoría, el pago debería hacerse solamente si se logran los resultados. Pero en la práctica, hay una presión enorme para que los donantes gasten los presupuestos asignados.

La poca utilización del financiamiento es considerada por el público como una falta de planificación y desempeño. Dentro de las organizaciones, los burócratas son ascendidos en base al desembolso y al gasto global. La no utilización de fondos encierra un gran riesgo de recortes en presupuestos futuros.

Las reformas llevadas a cabo por los donantes pueden reducir la presión del gasto. El desempeño de las instituciones y los burócratas se debería medir en base a los resultados, no en base al porcentaje de gastos. El desembolso puede ser separado del proceso de presupuesto anual, y los fondos multianuales reducirían la presión del gasto. La competencia entre beneficiarios por los escasos fondos de REDD+ también reduciría la presión del gasto.

En síntesis, los costos del gasto asumidos por los donantes deberían aumentar con la  creación de usos alternativos de los fondos, ya sea para otros beneficiarios o en el futuro.

Los donantes también tratan de mejorar la disposición de los beneficiarios para emprender reformas de políticas, frecuentemente descrita como la capacidad de los gobiernos de asumir la ‘propiedad’ de las reformas de políticas. Si bien los esfuerzos orientados a crear la apropiación de los países de las reformas de REDD+ pueden ir de la mano con la ayuda basada en el desempeño, la idea es, que los factores externos proporcionen el ímpetu necesario para la puesta en marcha de dichas reformas.

Y Paul Collier ha mencionado anteriormente que: “…el enfoque de ‘ayuda para poner en práctica reformas’ asume una visión irremediablemente ingenua del proceso de reforma y del juego que se está jugando”.

Pero las experiencias son variadas y la evaluación de préstamos condicionados del Banco Mundial otorgados al sector forestal en el pasado ha demostrado que, bajo las condiciones correctas, el financiamiento puede ser un catalizador de reformas clave en la política forestal.

Reto 2. Es difícil establecer y medir criterios de desempeño

Un sistema basado en el desempeño debe, evidentemente, establecer y medir criterios de desempeño.

Las medidas basadas en insumos o en actividades son por lo general indicadores deficientes del impacto final. Por ejemplo, una buena política aprobada por el parlamento (resultado) tendrá un impacto limitado o nulo, si es que no se implementa correctamente.

Sin embargo, hay un problema: avanzar hacia indicadores de resultados e impacto, es con frecuencia más exigente y costoso. Veamos un ejemplo. Es fácil verificar si un bosque ha sido designado legalmente como área protegida (producto). Medir el área deforestada (resultado) durante un periodo específico de tiempo es más difícil, pero posible con imágenes satelitales en series de tiempo. Para medir las emisiones (impacto) uno también necesita factores de emisión para la deforestación (emisiones por hectárea después del cambio en el uso/cobertura de la tierra), lo que requiere mediciones en campo de la parcelas de muestreo. Pero no se acaba ahí, también necesitamos tener puntos de referencia de las emisiones.

Reto 3. Es difícil establecer comparaciones o niveles de referencia realistas

Cualquier pago basado en el desempeño requiere de un punto de referencia – un criterio contra el que se mide el desempeño.

La ecuación simple es esta:

Emissions-reductions

El establecimiento de ese punto de referencia es el aspecto crítico en todos los tipos de análisis de impactos. Esto podría considerarse también un problema de asignación, es decir, determinar si un producto/resultado/impacto es consecuencia de una intervención o de otros factores externos.

En general, estos factores externos juegan un papel cada vez mayor, a medida que uno se va moviendo a lo largo de la cadena causal. Por lo tanto, el establecimiento de puntos de referencia se vuelve cada vez más difícil.

Los niveles de referencia son importantes tanto para la fase dos (reformas de políticas) como para la fase tres (emisiones reducidas) de REDD+. Para la segunda fase, el supuesto típico detrás de la ayuda basada en desempeño es una línea de base de ‘ausencia de reformas de política’.

El Centro para la Investigación Forestal Internacional ha realizado varios trabajos sobre niveles de referencia relacionados con la fase tres de REDD+, y permítanme resaltar un par de puntos críticos de estos trabajos.

El debate sobre REDD+ es frecuentemente confuso porque se emplean los niveles de referencia con dos significados diferentes.

Primero, el nivel de referencia se puede referir al escenario proyectado de lo habitual (lo contra fáctico). La línea de base de lo habitual es el punto de referencia para estimar el impacto de las medidas de REDD+ implementadas (asegurando adicionalidad).

Segundo, el nivel de referencia se puede referir a la línea de base de acreditación, que es el punto de referencia para recompensar al país (o proyecto) si las emisiones están por debajo de ese nivel, o no dar ninguna recompensa o posiblemente invocar débitos si las emisiones son más altas (en función de la responsabilidad).

Por lo tanto surgen dos preguntas:

  1. ¿Cómo predecimos las emisiones de la deforestación y de la degradación de los bosques en un escenario habitual?
  2. ¿Cómo establecemos la línea de base de acreditación?

En relación con las dificultades para predecir la deforestación y los temas políticos involucrados en el establecimiento de líneas de base de acreditación, las oportunidades para oportunidades para manipular las cifras son grandes (uno de mis dichos favoritos es: Un nivel de referencia es una comparación establecida a nivel tan bajo que el éxito está garantizado”).

Pero los donantes y los beneficiarios tienen interés en demostrar éxito, y esto puede sesgar hacia arriba los niveles de referencia. En el acuerdo entre Noruega y Brasil (2008), la fórmula para establecer el nivel de referencia fue la deforestación histórica en los últimos 10 años (1996-2005). Al momento de firmar el acuerdo, las tasas de deforestación ya habían caído considerablemente, y este fue un escenario habitual desproporcionadamente alto.

Reto 4. Cómo manejar la incertidumbre y compartir los riesgos

Los sistemas basados en resultados, que utilizan indicadores de resultados e impactos, trasladan el riesgo a los países de REDD+ porque los resultados son afectados por factores que están fuera del control de estos países.

La línea de base habitual encierra incertidumbres: se desconocen los valores futuros de los factores causantes de la deforestación y la degradación, el gobierno puede no estar al tanto de los costos y la eficacia de las políticas de REDD+ implementadas.

Existen maneras de tratar estas incertidumbres y compartir los riesgos (tal como ajustes a posteriori de los niveles de referencia y renegociaciones), pero ninguna es una solución rápida y fácil.

Reto 5. Dar el dinero prometido

Un reto final, a diferencia de la presión sobre el presupuesto (reto 1), es que el donante proporcione suficiente dinero para cumplir con su promesa, de forma que el país beneficiario crea que será recompensando completamente por esforzarse un poco más. Si el acuerdo no está totalmente respaldado con recursos financieros, el pago será a suma alzada, sin los incentivos marginales que intenta crear. Esto representa una gran incertidumbre para los países beneficiarios, punto que es mencionado con frecuencia por los países de REDD+ en los debates de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

Una vez más, el acuerdo entre Noruega y Brasil puede servir como ejemplo. En el trabajo muestro que Brasil ha ganado aproximadamente 10 mil millones de dólares en el periodo de cinco años del acuerdo, que va del 2009 al 2013. Esto es 10 veces más que la cantidad estipulada en el acuerdo.

El acuerdo no es fiable desde esa perspectiva, y surge la pregunta si es que el acuerdo está basado en los resultados en la práctica, dado que no hay forma de que Noruega pueda pagar la totalidad del monto por los resultados obtenidos.

¿Son los retos tan serios que debiéramos abandonar la idea de ayuda basada en el desempeño para REDD+?

Esa sería una conclusión apresurada.

Necesitamos considerar cinco lecciones en la discusión:

  1. REDD+ como ayuda basada en el desempeño puede aprender de las lecciones aprendidas en otros sectores. Estas lecciones, por ejemplo del sector salud, rara vez son consideradas en el debate sobre REDD+. Deberían serlo.
  2. Poner en práctica el concepto de “basado en desempeño“ es difícil –no hay que ser ingenuos. Los formuladores de políticas necesitan tener un panorama realista de los retos y de lo que la ayuda basada en el desempeño puede lograr.
  3. No hacer promesas que no se puedan cumplir. Un acuerdo fiable necesita estar respaldado con suficiente dinero. En teoría, el acuerdo entre Noruega y Brasil está basado en resultados, pero en la práctica está “basado en lo recibido”, ya que es el gasto del Fondo Amazónico lo que determina el nivel de las transferencias.
  4. Estar abierto al uso alternativo de los fondos. Los donantes deberían crear mecanismos que hagan que el gasto les resulte costoso a ellos mismos. Esto podría incluir la creación de fondos mulitianuales, planificando competencias (‘torneos de ayuda’), o entregando los desembolsos a terceros con instrucciones claras.
  5. No toda la ayuda de REDD+ tiene que estar basada en el desempeño. Esto tal vez sorprenda, pero es una lección importante. Ciertos tipos de apoyo no se prestan fácilmente al uso de indicadores de desempeño claros y fáciles. Un apoyo que no esté basado en el desempeño, aunque sea mínimo, también creará una mayor predictibilidad para los beneficiarios. Más aun, mantendrá la puerta abierta a un diálogo continuo sobre políticas en situaciones donde el desempeño es deficiente. Como es poco probable que los donantes suspendan la ayuda completamente después de que se haya suscrito un acuerdo, esto también aumentará la credibilidad de la sección del acuerdo relativa al desempeño. Los donantes deberían empezar de a pocos, con un mecanismo bien diseñado basado en el desempeño (criterios claros de desempeño, nivel de referencia fiable, y respaldado con suficiente financiamiento), en vez de poner todos los huevos en la canasta de ayuda basada en el desempeño.

Arild Angelsen es profesor de economía en la Universidad Noruega de Ciencias de la Vida e investigador senior asociado en CIFOR. Síguelo en Twitter @aangelsen.

 

 

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