¿Zanahorias o palos contra la deforestación? El caso de Brasil

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Un agricultor de la Amazonia brasileña examina su cultivo de yuca. Encontrar el justo equilibrio de los instrumentos de política —de los incentivos “zanahoria” a las sanciones “garrote”— sigue siendo un desafío para Brasil. Foto Neil Palmer/CIFOR

Un agricultor de la Amazonia brasileña examina su cultivo de yuca. Encontrar el justo equilibrio de los instrumentos de política —de los incentivos “zanahoria” a las sanciones “garrote”— sigue siendo un desafío para Brasil. Foto Neil Palmer/CIFOR

 

BOGOR, Indonesia — En el actual debate sobre la mejor manera de combatir la deforestación en Brasil, un nuevo estudio muestra que los “palos” son frecuentemente más baratos que las “zanahorias”, pero que depender exclusivamente de este método ocasionaría un costo alto a los propietarios de las tierras.

Las “zanahorias”, por ejemplo el pago por servicios ambientales (PSA), ofrecen a los propietarios incentivos positivos, como es el caso de intercambio de dinero en efectivo al evitar la deforestación. Los “garrotes”, o estrategias de “comando y control”, tratan de prevenir la deforestación mediante desincentivos como prohibir la tala y la deforestación, apoyados por multas, confiscación y prisión.

“No estamos abogando por un enfoque sobre otro”, dijo el autor principal del estudio, Jan Börner, científico del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad de Bonn y del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR). “Más bien estamos tratando de mostrar que el mejor método dependerá de lo que los usuarios de la tierra y los responsables de las políticas perciban como un buen equilibrio entre rentabilidad y equidad”.

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El estudio, publicado en la revista Global Environmental Change, se basa en  una investigación previa realizada por miembros del mismo equipo. En el 2010, los investigadores analizaron las posibilidades de las “zanahorias” (PSA) para reducir la deforestación en la Amazonia brasileña. Se encontró un gran potencial económico para ‘comprar” medidas contra la deforestación, pero también que la tenencia no estaba clara en dos tercios de los bosques amenazados, lo cual limitaba el alcance del PSA, que al ser un sistema de compensación requiere contratos con los propietarios legales.

 

‘SABER QUIÉN PAGA LOS COSTOS ES IMPORTANTE’

En el nuevo trabajo, los autores vuelven su atención a los “palos”.

“A menudo el PSA es promovido como una posible alternativa al método de ”comando y control” por razones de costo – beneficio”, dijo Börner. “Pero saber quién asume el costo es importante”.

En el modelo ideal, occidentalizado, se impone una multa y la gente tiene que pagar. En la Amazonia es más fácil vivir en la ‘ilegalidad’.

Los investigadores muestran que una estrategia eficaz de “comando y control” para conservar los bosques tropicales puede ser económicamente más atractiva para los gobiernos, ya que no implica desembolsos presupuestales adicionales para PSA. Pero al mismo tiempo, demuestran que los usuarios de la tierra asumirán la mayor parte de la carga de proteger los bosques de manera más eficaz.

Estos hallazgos también tienen implicaciones para el éxito de la estrategia de Brasil para REDD+, una iniciativa respaldada por la ONU para recompensar a los países por evitar la deforestación y aumentar las reservas forestales de carbono.

“Los responsables de las políticas necesitan una combinación innovadora de incentivos y desincentivos para que la conservación del bosque tropical en Brasil sea financieramente viable y a la vez socialmente aceptable”, dijo Börner.

 

UN ENFOQUE ESPACIAL

El enfoque del estudio “nos permite ver cómo los costos de implementación, y los costos para los usuarios de la tierra, se distribuyen en el espacio”, dijo Börner. “Ambos tipos de costos varían considerablemente a lo largo de la Amazonia”.

Por ejemplo, los usuarios de la tierra cerca de las carreteras son más propensos a ser monitoreados por las autoridades y por tanto a perder ingresos. Los costos de oportunidad de cumplir con la ley forestal, pero renunciando a opciones de conversión forestal lucrativas, también son altos en algunos de estos lugares.

Usando datos de diversas fuentes, entre ellas el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (IBAMA), los investigadores desarrollaron un modelo espacial de la aplicación de la legislación forestal en la Amazonia que simula sus costos de implementación y sus efectos sobre la deforestación y los ingresos.

“Creemos que esta forma de representar espacialmente los costos y beneficios de la política de conservación puede ser útil como una herramienta para el diseño de políticas”, dijo Börner. “También puede servir para apoyar otras herramientas económicas del análisis de políticas, como los modelos de equilibrio parcial y general”.

 

ESTIMACIÓN DEL PRECIO

En el 2004, Brasil adoptó un plan de acción para combatir la deforestación en la Amazonia que incluyó la mejora del monitoreo y la aplicación de los controles sobre el terreno. Cinco años después, se comprometió a una estrategia REDD+ consistente en reducir la pérdida de bosques en 80% en relación con los patrones históricos. El valor de este éxito se estimó entre R$13 mil millones y 36 mil millones [entre US$5 mil millones y 15 mil millones, aproximadamente].

Lograr este objetivo aplicando controles, dice el estudio, costaría unos R$392 millones en gastos operativos anuales por presencia sobre el terreno y seguimiento administrativo. Esta cifra es un poco más de la mitad de lo que podrían generar las multas; aunque la tasa de recaudación de multas hoy es sumamente baja.

“En el modelo ideal, occidentalizado, se impone una multa y la gente tiene que pagar”, dijo el coautor del estudio Sven Wunder, científico principal de CIFOR en Brasil. “En la Amazonia es más fácil vivir en la ‘ilegalidad’. Incluso si se puede identificar a los autores de la tala de bosques, la tasa de recaudación de multas ambientales es inferior al 1%”.

“Las herramientas de ”comando y control” pueden ser importantes para la conservación de los bosques, y no son tan costosas como se podría pensar”, continuó. “Aumentar la tasa de recaudación cerca del 50% podría hacer que la conservación casi no le cueste al gobierno”.

Por otro lado, un enfoque centrado solamente en los “palos” -sin “zanahorias” compensatorias- costaría a los usuarios de la tierra más de R$2.5 mil millones al año en costos de oportunidad perdida y medidas restrictivas, esto es, más de seis veces los costos operativos del gobierno. Por tanto, la combinación de “palos y zanahorias” podría ayudar a abordar la problemática de la inequidad, y aumentar la viabilidad política de REDD+, sugirieron los autores.

 

PRÓXIMOS PASOS

Estos hallazgos tienen implicaciones para las políticas tanto dentro de Brasil como en el extranjero.

“Los responsables de las políticas en otros países pueden beneficiarse al comprender mejor cómo ha reducido Brasil las tasas de deforestación”, dijo Börner. “Pero también creo que es importante que los encargados de tomar decisiones en Brasil sepan dónde son más eficaces sus políticas en los más de 5 millones de kilómetros cuadrados de la Amazonia, y también por qué”.

Los investigadores ya han desarrollado un tercer trabajo que se basa en los dos primeros estudios. Presentado en la conferencia de la Sociedad Internacional de Economía Ecológica celebrada en Islandia en agosto, el estudio se centra en las implicaciones de combinar una política de “palos y zanahorias. Evidencia que la aplicación efectiva de las normativas puede ser fundamental, por igual, para la rentabilidad general y para los resultados en materia de equidad.

Para más información sobre los temas de este artículo, sírvase contactar a Sven Wunder:  s.wunder@cgiar.org.

Este estudio se realizó como parte del Estudio Comparativo Global sobre REDD+, dirigido por el Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR). Fue financiado por la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo, la Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, la Comisión Europea, el Departamento de Cooperación Internacional para el Desarrollo de Finlandia, la Fundación David y Lucile Packard y el Programa de Investigación de CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería.

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