Investigación

¿Sanciones o incentivos para una conservación más justa en la Amazonía brasilera?

Un estudio reciente examina el uso de combinación de políticas como herramienta para desincentivar la deforestación.
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Área de tierra agrícola en la Amazonia brasilera, cerca de Manaos. Un estudio reciente examina el uso de combinación de políticas como herramienta para desincentivar la deforestación. Neil Palmer/CIFOR

Área de tierra agrícola en la Amazonia brasilera, cerca de Manaos. Un estudio reciente examina el uso de combinación de políticas como herramienta para desincentivar la deforestación. Neil Palmer/CIFOR

Brazil - El reciente arresto de Ezequiel Antonio Castanha en la ciudad amazónica de Novo Progresso, quien es acusado de liderar un sindicato dedicado a la deforestación del bosque,  ha sido considerado en el ámbito de la aplicación de las leyes forestales como un acontecimiento histórico y una victoria en la lucha por la preservación de los bosques. Y es que a pesar de las importantes reducciones registradas en la década pasada,  la deforestación en el país amazónico no sólo ha aumentado, sino que sus impactos se han vinculado a la peor sequía en su historia.

La operación contra Castanha, conocido como el “Rey de la deforestación” en los medios de prensa locales, tuvo prácticamente un efecto inmediato: las tasas de deforestación en algunas áreas de Brasil disminuyeron en 65%, según el Ministerio de Ambiente.

Pero  como para cada “rey” existe un contingente de pequeños propietarios, luchando por vivir en bosques remotos, donde la ley apenas existe, es muy posible que en este tipo de casos se necesiten incentivos para complementar las medidas duras de las políticas de uso de suelo, a fin de equilibrar costos, beneficios y equidad social, según un nuevo estudio del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR).

La introducción de mayores incentivos a los paquetes de políticas, va a exigir ciertos compromisos en un sistema que hasta ahora ha funcionado en base a sanciones, según los investigadores.

“Una de las razones por las cuales Brasil ha utilizado sanciones hasta ahora es que la legislación para ello ya existe, por lo que este país solo tenía que implementar las leyes necesarias para generar cambios”, según Jan Börner del Centro de Investigación de Desarrollo de la Universidad de Bonn e investigador asociado de CIFOR.

Esta investigación de CIFOR se basa en dos estudios llevados a cabo anteriormente por estos autores: el primero determinó los costos de oportunidad en la Amazonia y calculó el nivel de incentivo financiero necesario para recompensar a las personas por no deforestar utilizando un esquema de pagos por servicios ambientales (PSA); el segundo analizó la eficacia de las medidas de comando y control.

“Ahora estamos tratando de integrar estas medidas y yo diría que el análisis de esta integración de políticas se ha convertido en un campo de creciente interés para la comunidad internacional”, dijo el investigador principal Sven Wunder,  otro de los autores del estudio.

“Como académicos, por lo general analizamos instrumentos de política en forma aislada, ya que esto nos permite evaluar el efecto parcial que tiene un instrumento específico. Pero, en realidad, encontramos que el gobierno aplica una mezcla de políticas o intervenciones, y que en la actualidad el efecto combinado de ambas probablemente represente la suma de efectos parciales”.

LAS SANCIONES FUNCIONAN, PERO A COSTOS ALTOS

Los investigadores usaron modelos espaciales (modelos geográficos) para la toma de decisiones forestales en respuesta a la existencia de incentivos y desincentivos de políticas en la Amazonia brasilera y confirmaron que los formuladores de políticas tendrán que sopesar las ventajas y desventajas de alinear incentivos y desincentivos de los pagos por servicios ambientales para lograr una conservación socialmente aceptable y costo efectiva.

Desde un punto de vista puramente monetario del gasto gubernamental, la combinación más costo efectiva es la que está dominada por medidas de comando y control, donde se conservan mas de 30 hectáreas de bosque por 1000 reales brasileros, equivalente a cerca de 345 dólares invertidos en esta política.

Este tipo de política podría generar ganancias en términos de conservación, alcanzado los costos de cumplimiento de la ley de solo 0.03 reales por hectárea de bosque conservado (menos de un centavo de dólar americano). Sin embargo, los costos de oportunidad asumidos por los usuarios del suelo en este escenario serían considerables. Para la reducción de deforestación ocurrida entre 2004 y 2012, el costo hubiera excedido los 2 mil millones de reales al año (cerca de 700 millones de dólares).

Entretanto, los incentivos sin sanciones reducen el costo efectividad en más del 98%, según el estudio, aunque los incentivos permitieron asegurar una distribución más equitativa de los costos y beneficios, haciendo de la conservación un objetivo más atractivo.

“La lógica detrás de esto es compensar a los usuarios del suelo por lo menos por algunas de las pérdidas asumidas cuando cumplen la ley. Pero, por su puesto, esto tiene un alto costo para el Estado, ya que debe garantizar un presupuesto más alto”, dijo Börner.

Muchos de los costos involucrados en la implementación de mejores combinaciones de políticas podrían ser cubiertos en gran parte con un mejor cumplimiento de la ley: la recolección de multas ambientales es considerablemente baja en Brasil y genera pocos ingresos, dijeron los investigadores.

 LEJOS DE LA LEY

Una nueva combinación de políticas también podría  significar más justicia para los usuarios del suelo en diferentes partes de la Amazonia brasilera. Usuarios en áreas dispersas podrían ser desproporcionadamente premiados por esquemas de PSA, ya que tienen menos posibilidades de enfrentar el escrutinio legal debido a su inaccesibilidad.

Pero los usuarios del suelo, con mayores costos de oportunidad, como aquellos en las cercanías de carreteras o ríos, están sujetos a una fiscalización mas regular y probablemente podrían ser sancionados en forma desproporcionada por un desincentivo de tipo “comando y control”, a pesar de que aún están siendo compensados parcialmente por el mecanismo de PSA.

“Esto presenta un problema en términos de costos, básicamente debido a la distancia”, dijo Börner. “Como fiscalizador, existen lugares donde uno puede tener una base y desde allí transportarse en automóvil, bote o incluso helicóptero para ir a lugares remotos donde se llevan a cabo las actividades de deforestación. Las posibilidades de recibir una multa se reducen a medida que uno se aleja de las ciudades, caminos y ríos, pero aumenta si uno deforesta más.

El gobierno ha tenido éxito evitando imponerle una carga fuerte a los pequeños propietarios, dice uno de los autores del estudio, Eduardo Marinho, investigador post doctoral de CIFOR. Por ejemplo, el Estado les ha perdonado varias veces actividades excesivas de deforestación, habiéndose concentrado más en los grandes propietarios. En la actualidad, Brasil está diseñando un sistema experimental de derechos de desarrollo comercializables; estableciendo un mercado para el surplus de bosques, de manera que aquellos que tengan más bosque del establecido por la ley, pueden venderlo a aquellos que no cuentan con suficientes áreas de bosque.

“Esto forma parte de una combinación de políticas que estamos considerando explorar en el futuro. En este momento se trata de un tema candente en el escenario político de Brasil y es una señal de que el gobierno está dispuesto a implementar soluciones que complementen las políticas de comando y control”, según Marinho

Para mayor información sobre esta investigación, por favor póngase en contacto con Sven Wunder en

s.wunder@cgiar.org o Jan Börner en jborner@uni-bonn.de

Esta investigación ha sido apoyada por la Robert Bosch Foundation, la Comisión Europea y el Programa del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería

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