Análisis

No es perfecto, pero es: analizando en profundidad el Acuerdo de París

Hasta ahora, ha habido incertidumbre sobre el papel de los bosques en relación con las acciones climáticas. El Acuerdo de París aporta un poco de claridad.
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Ceremonia de clausura de la COP21 de París.
Ceremonia de clausura de la COP21 de París. Foto: Naciones Unidas/Flickr

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La COP21 de París tuvo como resultado un acuerdo en parte voluntario y en parte jurídicamente vinculante sobre el cambio climático que ha generado un enorme interés, cobertura mediática mundial y una multitud de interpretaciones.  Y mientras algunos sostienen que dicho acuerdo debilita la idea de la responsabilidad histórica y no brinda suficiente seguridad sobre su apoyo a la implementación, otros afirman que sienta las bases necesarias para evitar los peligrosos efectos del cambio climático.

Académicos, ambientalistas, economistas, científicos, abogados y analistas políticos pasarán un largo tiempo interpretando y reinterpretando este documento, y, al hacerlo, no podrán ignorar que los bosques y otros ecosistemas de absorción de carbono constituyen su esencia.

Con el resultado en París, no hemos 'arreglado' el problema del cambio climático, y estamos lejos de librarnos de sus impactos".

Stephen Leonard

Es bien sabido que los bosques del mundo desempeñan un papel fundamental en la lucha contra el cambio climático. La reducción de la deforestación y la degradación de los bosques puede dar lugar a menores emisiones de gases de efecto invernadero y a un mayor secuestro de carbono. El Marco de REDD+ pretende incentivar las acciones en los países en desarrollo que logran estos resultados, así como mejorar las reservas de carbono de los bosques, conservarlos y lograr su gestión sostenible.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) también buscan contribuir a esta meta a través de, entre otros objetivos, detener la deforestación para el año 2020.

Los bosques también son ampliamente reconocidos por su papel en la adaptación. La conservación y recuperación de los bosques fortalece la resiliencia de las comunidades y el clima.

Los bosques contribuyen a el acceso al agua y conllevan muchos otros beneficios para la salud, que van desde la alimentación hasta la medicina. No cabe duda de que cuidar mejor de los bosques y los ecosistemas naturales que quedan en el mundo es beneficioso para las personas y para el clima, y contribuirá al cumplimiento de varios ODS.

Hasta ahora, sin embargo, ha habido incertidumbre sobre el papel de los bosques y los ecosistemas en relación con las acciones climáticas. El Acuerdo de París aporta un poco de claridad al respecto. En particular, incluye un artículo específico que crea expectativas dentro de un marco jurídico más amplio relacionado tanto con acciones de mitigación como de adaptación y con el sector de la tierra y los bosques, y cuyo objetivo a largo plazo depende del secuestro de carbono, que se logrará principalmente a través de los bosques y océanos, por medio de procesos naturales.

SUMIDEROS, DEPÓSITOS, ECOSISTEMAS Y BOSQUES

El artículo 5.1 del Acuerdo de París genera la expectativa de que las Partes deben tomar medidas para “conservar” y “mejorar” los sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero, incluyendo la biomasa, los bosques y los océanos, así como otros ecosistemas terrestres, costeros y marinos.

Esta disposición reafirma el contenido del artículo 4 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y, en el contexto del nuevo acuerdo, plantea ahora interrogantes sobre cómo la “conservación” y la “mejora” de tales ecosistemas puede contribuir al logro del objetivo de largo plazo de limitar el calentamiento global a muy por debajo de 2 o 1,5 grados centígrados. Además, pide buscar la manera de que estos sumideros y depósitos de carbono puedan contribuir al logro de la meta de los 1,5 grados y plantea un debate sobre la importancia de salvaguardar dichos ecosistemas. Se puede decir que establece una base legal para exigir a los países la “conservación” y “mejora” de los ecosistemas cuando realicen acciones frente al cambio climático.

El artículo 5.2 va aún más lejos al alentar la “implementación” de REDD+ y el “apoyo” a esta iniciativa, y proporciona respaldo internacional tanto a REDD+ como a un enfoque conjunto de mitigación y adaptación para la gestión integral y sostenible de los bosques (JMA, por sus siglas en inglés). También reafirma la importancia de los beneficios no basados en el carbono (NCB, por sus siglas en inglés) y con ello confirma el mayor alcance de REDD+ para convertirse en un mecanismo de mercado y de no mercado que sea aplicable tanto a las acciones de adaptación como a las de mitigación.

A lo largo de este párrafo, se alienta a todas las Partes (tanto de países desarrollados como de países en desarrollo) a realizar acciones y proporcionar apoyo financiero al Marco de Varsovia sobre REDD+, JMA y NCB. Además, se otorga independencia al JMA y, cuando este es considerado en el contexto del mandato de trabajo relacionado con asuntos no comerciales, se crea un interesante nuevo proceso que debe emprenderse centrando la atención en las sinergias de adaptación y mitigación.

El nuevo y esperado proyecto de pagos por resultados del Fondo Verde para el Clima en 2016, junto con el resultado del Acuerdo de París, envía a los países una señal clara respecto a que los esfuerzos para implementar REDD+ cobrarán fuerza y desmpeñarán un papel importante en el marco climático en el futuro.

LOS PAISAJES Y EL “DESARROLLO SOSTENIBLE”

No se puede subestimar el carácter transversal del Acuerdo de París. En los últimos días de las negociaciones, la resolución de estos temas transversales, en particular el financiamiento y la diferenciación, fue clave. Para poner en contexto el artículo 5, debe ser leído conjuntamente con otras disposiciones del Acuerdo.

El artículo 5 debe examinarse dentro del contexto diverso presentado en el preámbulo del Acuerdo. El preámbulo reconoce la prioridad de salvaguardar la seguridad alimentaria y las obligaciones existentes de las Partes de respetar y promover los derechos humanos y los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales, la equidad de género, la justicia climática y la importancia de la integridad de los ecosistemas. Aunque este preámbulo no es jurídicamente vinculante en sí, no se puede ignorar su carácter social y ambiental.

El artículo 5 también debe leerse conjuntamente con los objetivos de largo plazo relacionados con la temperatura (artículo 2), con la mitigación (artículo 4.1) y con la adaptación (artículo 7.1), así como con la producción de alimentos (artículo 2). Debe examinarse en el contexto de sus vínculos con el recientemente creado Mecanismo de Desarrollo Sostenible (artículo 6), los medios de implementación (artículos 9-11) y las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés).

METAS A LARGO PLAZO

El Acuerdo de París establece varias metas. Entre ellas, una meta a largo plazo para la temperatura, que debe permanecer por debajo de los 2 grados y tratar de mantenerse por debajo de los 1,5 grados. También una meta para la mitigación, que debe alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropógenas por fuentes y la absorción por sumideros de gases de efecto invernadero durante la segunda mitad de este siglo; y una meta para la adaptación, consistente en mejorar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático.

Pero este Acuerdo es lo mejor que pudimos lograr y ahora nos toca sacarle el máximo provecho posible, y debemos hacerlo con un sentido de urgencia".

Stephen Leonard

Lograr estas metas no será una tarea sencilla. Se requerirá un financiamiento importante, así como reformas políticas y legales en múltiples sectores, y conllevará riesgos para las personas y para los ecosistemas a lo largo y ancho del paisaje. La meta de mitigación depende de la eliminación de las emisiones de gases de efecto invernadero de los sumideros, para lograr lo que también se conoce como emisiones “netas cero”.

Hasta qué punto la carga de la absorción de gases de efecto invernadero es impuesta sobre los bosques y los océanos dependerá de la velocidad con la que el planeta elimine gradualmente los combustibles fósiles y logre una descarbonización plena de la economía global. Aunque algunos puedan asumir la visión simplista de que es posible compensar el consumo de más combustibles fósiles plantando más y más bosques, hay que recordar que las tierras disponibles para ello son finitas y que en muchos ecosistemas el secuestro de carbono no es permanente. Cuanto más tiempo tome la eliminación gradual de los combustibles fósiles y la reducción de otras fuentes de emisiones, mayor será la carga que se imponga sobre la absorción natural y mayor la dependencia de esta para alcanzar las metas de mitigación y de control de la temperatura. Muchos esperan que el Acuerdo de París envíe a los gobiernos y al sector privado una señal clara de que este debe ser el fin de la era de los combustibles fósiles.

Aunque la meta de los 1,5 grados ha sido destacada como uno de los mayores éxitos de la COP21, existe una cierta ironía en el hecho de que lograrla probablemente requerirá importantes extensiones de tierra para la captura de carbono y una cantidad aún desconocida de tecnologías de emisiones negativas que pueden ser potencialmente peligrosas, todo lo cual debe ser equilibrado con la seguridad alimentaria, la seguridad y los derechos de las personas, la conservación de la biodiversidad, y la nueva meta global de adaptación. El mundo deberá hilar fino en lo que respecta a estos temas y en muchos países se requerirá un cambio transformador en términos de coordinación intersectorial a nivel nacional.

EL MECANISMO DE DESARROLLO SOSTENIBLE

El Acuerdo de París establece el “Mecanismo de Desarrollo Sostenible” (MDS), el cual tiene una relación poco clara con su papel en lo que respecta al desarrollo sostenible. Se trata de un nuevo mecanismo de mercado que se basa en el Mecanismo de Desarrollo Limpio. Las Partes pueden participar voluntariamente en el MDS como una forma de “aumentar sus aspiraciones”. En los próximos dos años, la CMNUCC emprenderá la tarea de desarrollar las normas y modalidades del mismo.

El resultado relativo al MDS es en muchos aspectos un reflejo del carácter jurídicamente no vinculante de los objetivos de reducción de emisiones establecidos en las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional de las Partes (INDC, por sus siglas en inglés). Sin embargo, las Partes están obligadas a “aplicar medidas de mitigación nacionales con el fin de alcanzar los objetivos de dichas contribuciones”. En otras palabras, tienen que demostrar que están intentándolo, lo que para muchas depende completamente de la provisión de financiamiento. El MDS se puede utilizar para contribuir a estos esfuerzos.

El MDS tiene un doble papel —mitigar los gases de efecto invernadero y apoyar el desarrollo sostenible—, pero cómo cumplirá con ambos sigue siendo una incógnita. El MDS es aplicable tanto a entidades públicas como a privadas y permite transferir los resultados de la mitigación de un país a otro.

Hay quienes esperaban que del Acuerdo de París surgieran objetivos de reducción de emisiones jurídicamente vinculantes que requirieran un “mercado de cumplimiento” internacional. A lo largo de los años, muchos han explorado el papel de REDD+ en un mercado de carbono internacional de este tipo. Pero ello no ocurrió, y el MDS es un mecanismo voluntario aplicable tanto a la mitigación como a la adaptación. Sin embargo, hasta qué punto está referido a los bosques, y más aún a la tierra, sigue siendo parte de un debate en curso en torno a la cuestión de la permanencia, ya que los beneficios de la mitigación deben ser “a largo plazo”.

SIN COMPROMISOS EN LA “CIUDAD DEL AMOR”

Casi todos los países del mundo ya han presentado sus INDC, las cuales, a menos que sean revisadas, se convertirá en las contribuciones de las naciones a la mitigación, la adaptación y los medios de implementación relacionados con el clima de aquí al año 2030. La mayoría de INDC incluyen el sector de la tierra y 39 INDC de países en desarrollo incluyen REDD+.

Sin embargo, el nivel de ambición de las INDC no basta para prevenir el peligroso calentamiento, y la mayoría de ellas incluye objetivos con horizontes tan lejanos como el año 2030. Hay estudios que demuestran que las actuales INDC ponen al mundo en una trayectoria de 2,7 a 3 grados de calentamiento, lo que sería catastrófico. Esta “deficiencia” es reconocida en el paquete de París.

La COP21 ha establecido un proceso para mejorar las aspiraciones de las Partes varios años después de que el Acuerdo entre en vigor, lo que se espera que ocurra en 2020. Las Partes estarán obligadas a comunicar su contribución cada cinco años, y se espera que ello lleve a una mejora respecto de su contribución anterior. Este sistema quinquenal incluirá un balance periódico de la implementación del acuerdo para “evaluar” el avance hacia el logro de metas y objetivos a largo plazo. El primer balance se realizará en 2023. Las Partes están obligadas a tomar en cuenta el resultado del balance al actualizar y mejorar sus contribuciones.

Una de las fallas más significativas del resultado de París es que no establece un proceso para revisar las INDC actuales y aumentar las aspiraciones de las Partes antes del año 2020, y con ello poner al mundo en una ruta segura para cumplir con alguna de las metas de temperatura desde ya. Muchos países pidieron un proceso de este tipo, pero esto no ocurrió. El resultado podría ser un “bloqueo” a cambios en las bajas aspiraciones hasta el año 2030, lo que socavaría los esfuerzos para lograr la meta de temperatura de 1,5 grados.

En un intento de remediar esta deficiencia, el presidente francés François Hollande asumió el liderazgo en las últimas horas de la COP y anunció que la contribución de mitigación y de financiamiento de Francia se revisará antes de 2020, e invitó a otros países a seguir su ejemplo. Dado que las Partes pueden actualizar su contribución en cualquier momento, ahora les corresponde a estas utilizar este sistema de abajo hacia arriba impulsado a nivel nacional para tomar medidas con el fin de aumentar sus aspiraciones y actualizar y revisar su actual propuesta de INDC antes de que se convierta en su NDC.

CUANDO LA LUNA DE MIEL TERMINE

El Acuerdo de París fue aprobado a las 9.30 p. m. del sábado 12 de diciembre de 2015. El G-77, junto con China, lo reconocieron como un paso más de un largo camino, haciendo suyas las famosas palabras de Nelson Mandela: “No nos atrevamos a demorarnos, porque el largo camino aún no ha terminado”. Estados Unidos anunció la aprobación del acuerdo como una “gran victoria para el planeta y las generaciones futuras”. La India señaló que se trata de un “nuevo capítulo de esperanza en la vida de los 7.000 millones de habitantes del planeta”, y citó las palabras de Gandhi respecto a que “debemos preocuparnos por un mundo que no veremos”. El presidente francés Hollande se tomó un momento para referirse a la historia de las revoluciones en Francia, y llamó a este hecho “la revolución más hermosa y pacífica, una revolución a favor del cambio climático”.

Parece justo decir que se ganó una batalla, pero la guerra está muy lejos de su fin: el cambio climático sigue siendo el mayor reto de nuestro tiempo".

Stephen Leonard

Sin embargo, no todos estaban felices. Ecuador y varios otros países señalaron que el Acuerdo no vale ni el papel en el que está escrito sin el apoyo financiero necesario para garantizar su implementación, y destacaron la urgente necesidad de descarbonizar la economía mundial. Nicaragua no pudo sumarse al consenso debido a que el Acuerdo no garantiza el incremento del nivel de las aspiraciones de las Partes. Estos países solicitaban un fondo de compensación y no podían aceptar la cláusula de exclusión de compensaciones y de responsabilidades por daños y perjuicios, pues sostienen que despoja de derechos a las generaciones futuras. El pedido de compensaciones encontró eco en Bolivia, a través de su propuesta para el establecimiento de un Tribunal de Justicia Climática.

El resultado de París establece un nuevo Grupo de Trabajo Ad Hoc (APA), que emprenderá el trabajo de preparación para la entrada en vigor del Acuerdo de París, los que se espera ocurra en 2020, sujeto a ratificación. El APA desarrollará una serie de decisiones que luego deberán ser aprobadas como un conjunto de reglas o acuerdos para su adopción en la primera reunión de las Partes sobre el Acuerdo de París. Además, desarrollará nuevas directrices relativas a las NDC y establecerá un sistema “común” de transparencia y apoyo en 2018, que incluirá rendición de cuentas y presentación de informes sobre el uso de la tierra. También desarrollará los registros y las modalidades para el balance global y para el mecanismo de cumplimiento.

El Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (OSACT) se encargará ahora de poner en marcha programas de trabajo para medidas de respuesta, y desarrollará normas y modalidades para MDS y enfoques no relacionados con el mercado que incluyan sinergias de adaptación y mitigación, lo que tendrá especial relevancia para el enfoque no relacionado con el mercado para REDD+. También continuará con su trabajo en curso sobre la agricultura durante 2016.

SEGUIR ADELANTE

Me marché de París con sentimientos encontrados, y no solo porque es una ciudad que me encanta. Sí, es bueno haber logrado este acuerdo porque el mundo no podía darse el lujo de continuar con el dilema geopolítico sobre el clima en el que se encuentra desde el año 2009, y este acuerdo de alto nivel era necesario para poder avanzar. Como dicen algunos, los fantasmas de la COP15 de Copenhague ahora descansan en paz.

Entre lo que fueron mensajes “superpositivos” y días tras días de mutuas felicitaciones, no hay que olvidar que llevamos seis años de retraso en un proceso que lleva más de dos décadas en curso. Al considerar esta perspectiva, personalmente, me cuesta aceptar que este sea un punto de partida: este viaje se inició hace bastante tiempo.

Con el resultado en París, no hemos “arreglado” el problema del cambio climático, y estamos lejos de librarnos  de sus impactos. Pero este Acuerdo es lo mejor que pudimos lograr y ahora nos toca sacarle el máximo provecho posible, y debemos hacerlo con un sentido de urgencia y de una manera que sea social y ambientalmente sensible.

Parece justo decir que se ganó una batalla, y que este fue un hito decisivo, pero, lamentablemente, la guerra está muy lejos de su fin: el cambio climático sigue siendo el mayor reto de nuestro tiempo.

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