Análisis

Política y REDD+: ¿por qué es tan difícil abordar las grandes causas de la deforestación?

Si bien los países desarrollan sus propios enfoques de REDD+, los desafíos siguen siendo, en gran parte, los mismos.
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Marco Simola/CIFOR.

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¿Qué desafíos comunes y qué diferencias tienen los países con iniciativas de REDD+? ¿Y qué papel desempeña la política de un país en el manejo de las causas de la deforestación?

Representantes de más de diez países de tres continentes tuvieron la oportunidad de debatir estas y otras preguntas en un evento reciente de intercambio de conocimientos sobre REDD+ que tuvo lugar en Adís Abeba, Etiopía recientemente.

La reunión duró tres días, fue organizada por la Facultad de Forestería y Recursos Naturales Wondo Genet de la Universidad de Hawassa y reunió a autoridades y profesionales etíopes junto con investigadores de 15 países de REDD+ de África, de América del Sur y del Sudeste Asiático para que presentaran y analizaran sus avances.

Los debates mostraron que aunque los países elaboran sus propios abordajes de REDD+, al incorporar las circunstancias nacionales en el diseño de las políticas, los desafíos que enfrentan para evitar la deforestación siguen siendo, en gran medida, similares.

Una condición clave para avanzar con REDD+ parece ser la inversión inicial que debe hacer un país".

Los autores

El tiempo es clave, pero no lo es todo

Sería fácil suponer que los países pioneros han avanzado ya con REDD+ a una etapa en la que se pueden hacer “pagos por desempeño“. Sin embargo, al parecer, algunos de estos países como Indonesia, Vietnam, Mozambique, Papúa Nueva Guinea, todavía se encuentran con algunas dificultades al formular e implementar políticas, lo que implica que los países que vienen detrás todavía pueden recuperar terreno.

Laos estableció un grupo de trabajo de REDD+ en 2008 y ha conceptualizado REDD+ como una responsabilidad compartida entre dos ministerios, pero sigue existiendo el clásico problema de conflictos entre instituciones, que ha generado confusión. En general, REDD+ es visto en Laos como un proyecto y no como el desarrollo de políticas. Las cosas pueden estar cambiando, sin embargo, ya que asumió un nuevo primer ministro el 20 de abril, quien ya ha emitido una moratoria sobre las exportaciones de madera y trozas.

En el continente africano, Etiopía estableció hace poco una estrategia nacional de REDD+, que comprende objetivos de REDD+, gobernanza, diseño de medición, reporte y verificación (MRV), y opciones de financiamiento. Se implementarán actividades de REDD+ en Etiopía con financiamiento del país y del exterior, por ejemplo, mediante la intensificación de la agricultura. El proyecto jurisdiccional de REDD+ en el estado regional de Oromia está entrando en su etapa final de ejecución, con un compromiso de Noruega de aportar USD 50 millones.

La República Democrática del Congo se ha ocupado del establecimiento de políticas y medidas de REDD+ y en la construcción de un importante sitio de demostración en Mai Ndombe a fin de prepararse para los pagos basados en resultados, la tercera y última fase de REDD+ en la actualidad. Sin embargo, todavía no hay ningún tipo de coordinación nacional de REDD+, y algunos factores impulsores, como la minería y la agricultura a gran escala no están comprendidas en el desarrollo de políticas de REDD+.

Papúa Nueva Guinea aún se encuentra en la primera etapa de preparación de REDD+, a pesar de ser uno de los primeros países que propuso REDD en 2005. El compromiso político nacional con la lucha contra la deforestación y la degradación de los bosques se ha visto cuestionado, ya que, por ejemplo, el país sigue siendo el mayor exportador de madera en el mundo y continúa apoyando los planes de reconversión de tierras a gran escala bajo un paradigma de “desarrollo verde”.

Se necesita optimismo y compromiso para que un Estado deje a un lado los intereses arraigados que impulsan la deforestación y recupere autonomía mediante la aplicación de decisiones que regulen el comportamiento de los inversores nacionales e internacionales a gran escala".

Los autores
Piedras en el camino hacia el “cambio transformador”

Las prácticas habituales constituyen una fuerza poderosa. Los conflictos de intereses en las agendas de los distintos actores implicados en la deforestación, entre ministerios y dentro de ellos y entre diferentes niveles de gobierno, pueden representar un desafío importante para el logro de REDD+ con eficacia, eficiencia y equidad.

También se determinó que la falta de ordenamiento territorial, la ausencia de claridad en la tenencia, la escasa aplicación de la ley y la incertidumbre sobre la financiación a largo plazo eran desafíos comunes. Otro reto identificado fue la falta de continuidad en el compromiso de los políticos.

Los defensores políticos del cambio son fundamentales para que avance el programa de REDD+. Pero algunos de estos promotores en los países de REDD+ no han podido generar vías sostenibles e institucionalizadas para alejarse de la deforestación y la degradación de los bosques en el curso de sus mandatos.

La política de lo posible

La política importa cuando se avanza con REDD+. Los análisis de Indonesia, Guyana, Burkina Faso, Nepal, Brasil y muchos otros países demuestran que el carrusel político está girando demasiado rápido dentro de los ciclos electorales para mantener el impulso que implica efectuar cambios, o la capacidad de atención de los políticos es demasiado limitada para llevar a cabo reformas importantes.

Un ejemplo mencionado fue Indonesia, que hasta 2014 rápidamente desarrolló un mecanismo de REDD+ bajo el liderazgo de un presidente con un fuerte compromiso público para mitigar el cambio climático. Durante este período, se estableció una estrategia nacional de REDD+, así como un organismo de REDD+ con el poder de coordinar entre varios ministerios un mecanismo financiero de REDD+, normas relativas a la implementación de REDD+, infraestructura de MRV y más. Se emitieron políticas, incluida una política de moratoria de las turberas y una política de mapa único.

Con un cambio en el liderazgo presidencial en 2014, de repente todo pareció cambiar de la noche a la mañana. El nuevo presidente, con una firme orientación al fortalecimiento de la gobernanza y al desarrollo económico, fusionó el Ministerio de Medio Ambiente con el Ministerio de Bosques, destituyó a la Agencia de REDD+, el Consejo Nacional del Cambio Climático (DNPI) y la oficina presidencial para el monitoreo del desarrollo (UKP4), como la institución donde funcionaría el grupo de trabajo de REDD+. Luego estableció  una Dirección General de Mitigación del Cambio Climático dependiente del nuevo ministro de Medio Ambiente y Bosques, con el correspondiente traspaso de las tareas de la anterior agencia de REDD+ y el DNPI.

Hubo diferentes reacciones entre los participantes de la reunión de Adís Abeba. Algunos pusieron en duda la eficacia de las medidas del primer presidente para detener la deforestación, dado que para el año 2014 Indonesia se había convertido en el país con la mayor tasa de deforestación del mundo. Argumentaron que el cambio del nuevo presidente representaba una posibilidad de participación y control del proceso de REDD+ dentro del gobierno. Mientras tanto, otros sostuvieron que los cambios indicados debilitaban la voluntad política e impedían la eficaz formulación de políticas de REDD+. Sin embargo, todos los participantes coincidieron en que los cambios en la configuración política contribuyen a un futuro incierto para REDD+ en Indonesia.

Los conflictos de intereses en las agendas de los distintos actores implicados en la deforestación, entre ministerios y dentro de ellos y entre diferentes niveles de gobierno, pueden representar un desafío importante para el logro de REDD+ con eficacia, eficiencia y equidad".

Los autores

Optimistas y pesimistas

REDD+ ofrece un motivo para mantener un optimismo cauto y también cierto escepticismo.

Algunos países presentaron respuestas de política satisfactorias al problema de la deforestación, en las que los enfoques más eficaces incluyeron el “comando y control” y los “pagos por servicios ambientales” (PSA). Otros mencionaron la incorporación de REDD+ en los programas educativos, las revisiones de las licencias de explotación de los recursos naturales que provocan la deforestación y degradación, la capacitación y la transferencia de tecnología en la realización de inventarios forestales y de MRV como innovaciones de política positivas para REDD+.

Uno de los temas que generó controversia en los intercambios entre los representantes de los países fue la estrategia de integración de REDD+ en las vías de economía verde, como la que adoptaron algunos países, como Guyana, Indonesia y Vietnam.

Los participantes señalaron que este tipo de estrategia puede asegurar que la hoja de ruta para el cambio transformador sea más amplia al abordar las causas subyacentes de la deforestación y puede ayudar a eliminar los incentivos perversos, como los subsidios para el cambio en el uso de la tierra que conduce a la deforestación y degradación de los bosques.

Sin embargo, algunos participantes compartían preocupaciones porque, con la introducción de vocabulario relativo a la “economía verde” o al “crecimiento verde”, la atención se aleja de los indicadores medibles y tangibles relacionados o no con el carbono y se dirige a conceptos algo difusos con muy poco contenido en términos de los objetivos de REDD+.

Una condición clave para avanzar con REDD+ parece ser la inversión inicial que debe hacer un país. Si bien en el corto plazo esto es una carga para la mayoría de los países, en el largo plazo se inculca un sentido de participación y control —como se observa en los casos de Brasil y Guyana— y conlleva el compromiso de superar las presiones de los ciclos electorales y de las prácticas habituales.

Al final, se destacó la voluntad política de romper con los viejos hábitos y los intereses poderosos como el factor más crucial para el éxito en todos los casos. Se necesita optimismo y compromiso para que un Estado deje a un lado los intereses arraigados que impulsan la deforestación y recupere autonomía mediante la aplicación de decisiones que regulen el comportamiento de los inversores nacionales e internacionales a gran escala. Pero también se requiere una sociedad civil empoderada que haga que el Estado y las empresas rindan cuentas respecto de sus compromisos y promesas.

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Este estudio forma parte del Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería.
Tópicos :   REDD+