Investigación

Pagos por Servicios Ambientales: el costo de simplificar en exceso

El camino más sencillo podría terminar siendo el de menor rendimiento en los esquemas de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) según un estudio.
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Foto por M. Edliadi/CIFOR.

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Supongamos que desea conservar una gran cuenca forestada compensando a las personas por no talar árboles. ¿Sería más efectivo elegir las áreas más amenazadas y propensas a la erosión? ¿Sería mejor ofrecer pagos más altos por los puntos más estratégicos? ¿O debería ofrecer el mismo pago por hectárea a todos, a fin de evitar celos y mantener bajos los costos de transacción?

Einstein dijo una vez: “Todo debe hacerse tan simple como sea posible, pero sin excederse en ello”. Esta búsqueda del nivel adecuado de sofisticación también se aplica a los pagos por servicios ambientales (PSA).

Un meta-estudio reciente acerca de 55 esquemas de PSA de todo el mundo arroja luz sobre qué estrategias de pago funcionan mejor, en determinadas circunstancias, para generar un impacto ambiental óptimo.

Según Sven Wunder, científico del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) y coautor del informe, el estudio reveló patrones sorprendentes.

“En vista de la gran diversidad de experiencias en todo el mundo, descubrimos que los esquemas de PSA podían ser clasificados de tres maneras”, dice. Algunos son ejecutados por los gobiernos, otros son coordinados por las organizaciones no gubernamentales (ONG), mientras que el tercer grupo corresponde a las empresas del sector privado. Los tres grupos presentan distintas características.

“Los estudios anteriores se centraban principalmente en el contraste entre modelos públicos y privados. Nosotros, en cambio, descubrimos también diferencias entre los esquemas privados, comerciales y típicos de las ONG en términos de enfoque, relación con los mercados y otros factores”, explica Wunder. “El tipo de implementador y las características del esquema de PSA van de la mano”.

Cuando un solo ecosistema brinda muchos servicios ecológicos, por ejemplo, es más fácil que el esquema sea administrado por el gobierno, quien puede actuar como el guardián de los diversos actores implicados.

Las organizaciones no gubernamentales pueden manejar la compensación por servicios, como la conservación de la biodiversidad, utilizando el financiamiento de las fundaciones o quizás mediante compañías que tienen un interés especial en determinada área.

Entre los esquemas privados se incluyen el almacenamiento de carbono, que cuenta con un mecanismo de comercialización de créditos, o la conservación de cuencas, en la cual los pagos pueden obtenerse a partir de las empresas hidroeléctricas, las embotelladoras de agua o las fábricas de cerveza.

La mezcla de tipos varía en las distintas partes del mundo. Mientras que en Asia, Europa y América Latina predominan los esquemas públicos, en África los esquemas en curso suelen caracterizarse por una menor participación del sector público.

Por otra parte, según el estudio, los bosques tienden a desempeñar un papel importante en los tres tipos de esquemas de PSA, públicos, privados no gubernamentales y privados comerciales.

“La lección es que la simplificación excesiva es costosa. Muchos ejecutores todavía eligen el camino más fácil, sin identificaciones y pagando el mismo monto por hectárea o por familia y con actitudes blandas con respecto a las sanciones”

Sven Wunder

EVALUACIÓN DE IMPACTO

¿Qué es lo que determina si es probable que un modelo de PSA marque una diferencia ambiental positiva, conocida como “adicionalidad”?

Mediante una sencilla distinción de “sí o no”, el estudio determinó tres factores clave relacionados con la implementación.

El primero factor es si los implementadores identifican lugares que ofrecen una mayor posibilidad de ganancia, como por ejemplo, focos de biodiversidad y lugares amenazados, como áreas con gran deforestación. Ambas formas de identificación ofrecen posibilidades para marcar una notable diferencia ambiental.

El segundo factor es ofrecer distintos porcentajes de pago, dependiendo del objetivo. Un pago mayor por los servicios ecosistémicos en los bosques nublados, como en el caso del esquema nacional de PSA de la cuenca de México, genera un incentivo adicional para proteger un ecosistema estratégico para la captación de agua. Los ecosistemas especialmente vulnerables, como los bosques próximos a las carreteras, en los cuales la amenaza de deforestación es mayor, pueden preservarse mejor si se ofrecen pagos más elevados.

La identificación geográfica y los pagos diferenciados pueden ir de la mano para que se pueda lograr una mayor efectividad.

“La combinación de estos ayuda a garantizar que se cuente con las personas y las tierras adecuadas en el esquema de PSA”, afirma Wunder. “La identificación significa que se examina previamente quién puede formar parte del esquema. Una vez que se decide esto, se puede ofrecer pagar más por algunas características, lo que hace que el esquema sea más atractivo para que se unan aquellos propietarios de tierras o administradores de recursos especiales”.

El tercer factor es si se aplican sanciones por el incumplimiento de los contratos de PSA, lo que los investigadores denominan “condicionalidad obligatoria”. Según Wunder, si bien el incumplimiento de los términos de un esquema de PSA, en general, implica una sanción, en general no se imponen castigos. La falta de supervisión y de cumplimiento de un acuerdo de PSA puede condenarlo al fracaso.

“Muchos de los esquemas que analizamos en nuestro estudio jamás sancionaron a alguien”, señala Wunder. “Todos supervisan el cumplimiento, hasta cierto punto, pero la prueba real es si alguna vez sancionaron el incumplimiento. A menudo, esto implica una opción política, ya que sancionar a las personas negándoles el pago puede tener un costo político elevado”.

Nuestro estudio muestra que si tomas el camino más sencillo, con demasiados atajos, aumenta la probabilidad de un rendimiento bajo del esquema de pago por servicios ambientales”

Sven Wunder

LECCIONES CLAVE

Wunder y sus colegas del centro francés de investigación CIRAD (Centro de Cooperación Internacional en Investigación Agronómica para el Desarrollo) esperan poder ampliar el estudio, añadiendo más casos de estudio y examinando más a fondo qué tipos de esquemas tienen un mayor impacto sobre la “adicionalidad”.

Entre tanto, afirma el investigador, los responsables políticos pueden aprender de los hallazgos actuales.

“La lección es que la simplificación excesiva es costosa”, sostiene. “Muchos ejecutores todavía eligen el camino más fácil, sin identificaciones y pagando el mismo monto por hectárea o por familia y con actitudes blandas con respecto a las sanciones”.

Incluso cuando las sanciones por incumplimiento de los acuerdos de PSA están claramente establecidas en los contratos, puede resultar conveniente hacer la vista gorda, ya que penalizar a las personas puede acarrear un costo político.

“Nuestro estudio muestra que si tomas el camino más sencillo, con demasiados atajos, aumenta la probabilidad de un rendimiento bajo del esquema de pago por servicios ambientales”, concluye Wunder.

Este estudio es parte del Proyecto PESMIX del Centro Francés de Cooperación Internacional en Investigación Agronómica para el Desarrollo (CIRAD).

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Tópicos :   Bosques y cambio climático
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