Análisis

Reformas de tenencia forestal: Un espectro multicolor de desafíos

Reflexiones sobre el estado de las reformas de tenencia en diversos países, a propósito de discusiones con funcionarios de gobierno durante la Conferencia del Banco Mundial sobre Tierra y Pobreza 2017.
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Juan Carlos Huayllapuma/CIFOR.

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“Todo lo que involucra recursos naturales es político” – Emilio Mugo

El tema de las reformas de tenencia colectiva me recuerda a aquel experimento de cromatografía que se hace en las escuelas, en el que se coloca tinta negra en un filtro de café húmedo y se observa cómo los colores del espectro van surgiendo y extendiéndose, provocando un halo multicolor de muchos niveles mientras avanza. La tinta negra representa la idea que las reformas forestales deben reconocer u otorgar derechos a las comunidades que viven en, o alrededor de, los bosques.

Aunque algunos países en vías de desarrollo empezaron a abordar estas cuestiones a principios del siglo XX —como es el caso de México, que concedió derechos sobre las tierras (incluidas las tierras forestales) a las comunidades después de la revolución de 1910-1917—, la tinta llegó al filtro de café en unos cuantos países asiáticos clave (Nepal y la India) a finales de los años setenta, y a la mayoría de los países después de 1980. Otros recién están empezando a tomar en consideración los derechos forestales de las comunidades.

Esta reflexión, que representa el espectro multicolor de desafíos que atraviesan los países en distintas regiones del mundo, surge de la reciente Conferencia del Banco Mundial sobre Tierra y Pobreza, celebrada en marzo pasado en Washington D. C., la cual ofreció una oportunidad única para reflexionar sobre las reformas de tenencia colectiva de la tierra no solo desde el punto de vista de la investigación, sino también del de los gobiernos.

El Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) organizó un intercambio Sur-Sur durante esta conferencia como parte de su Estudio Comparativo Global sobre Reformas de la Tenencia Forestal en el que siete funcionarios gubernamentales de Perú, Colombia, Indonesia, Nepal, Uganda y Kenia fueron invitados a participar. Estos funcionarios representaban a direcciones encargadas del sector agrario y tierra de América Latina y oficinas forestales de África y Asia y sus intervenciones, así como las de los asistentes a los eventos, proporcionaron muchos insumos para la reflexión, los que se resumen a continuación.

 Preguntas de primera generación sobre las reformas: contenido y alcance de los derechos

La evolución de la reformas ha resultado en que hoy en día algunos países todavía están lidiando con preguntas de primera generación, mientras que otros ya han avanzado a los otros colores del espectro, incluyendo desafíos de segunda y tercera generación.

Este tipo de preocupaciones estuvieron ejemplificadas en la Conferencia por la frustración de quienes han estado trabajando en estos temas durante 10, 20 años o más, y quienes resaltaron la pregunta: “¿Por qué no hemos avanzado más hasta la fecha?”.

Pero algunos países aún se están cuestionando qué tipos de derechos (contenido, alcance, duración), si alguno, deberían tener las comunidades sobre los bosques y/o las tierras forestales.

De hecho, es interesante que incluso en los países que han pasado a las preguntas de segunda y tercera generación, esta primera pregunta sigue siendo relevante. Hace referencia a nuevas ubicaciones geográficas, nuevos derechos y a las relaciones entre los derechos a la tierra y los bosques.

Como fue señalado por Andrea Olaya, asesora principal de la Agencia Nacional de Tierras de Colombia durante la Mesa Redonda de Política que CIFOR organizó en la Conferencia, en dicho país la pregunta hace referencia a las nuevas instituciones surgidas a partir de los recientes acuerdos de paz, así como a la demanda de tierras de excombatientes y desplazados, en relación con los derechos ya existentes.

En Indonesia, la pregunta hace referencia a la nueva “reforma agraria de los activos”, según afirmó Pak Hadi Daryanto, director general de Forestería Social y Asociación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente y Bosques de Indonesia. Estas reformas resultaron en la restitución de las primeras 13.000 hectáreas de tierras reconocidas en propiedad consuetudinaria a nueve comunidades indígenas en enero de este año.

Ronald Salazar, director de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural del Ministerio de Agricultura y Riego del Perú, señaló que la distinción entre derechos forestales y derechos a la tierra en el Perú conduce a leyes e instituciones gubernamentales separadas. Esto no es infrecuente en los países, y sigue una lógica que a los miembros de las comunidades les puede parecer desconcertante, o a la que se oponen categóricamente. Por ejemplo, los activistas indígenas del Perú exigen ahora que sus títulos reconozcan la “integridad territorial”, que abarca no solo la agricultura y los pastos, sino también las tierras forestales.

Esta pregunta fundamental acerca de qué derechos dar a las comunidades también hace referencia a retrocesos en los derechos cuando nuevas demandas o, en ocasiones, grupos políticos y económicos, amenazan  derechos ya reconocidos, como los que están detrás de las reformas económicas en Perú o Brasil.

Preguntas de segunda generación sobre las reformas: seguridad de la tenencia y medios de vida

Las preguntas de segunda generación se refieren a la protección de los derechos y los medios de vida. Los retrocesos formales no son los únicos desafíos de la seguridad de la tenencia. Incluso después del reconocimiento formal, las comunidades necesitan contar con acceso a la justicia si sus derechos son trasgredidos o suprimidos.

Pero aun así, derechos asegurados no bastan para garantizar mejoras en los medios de vida. Como escuché a un funcionario de gobierno señalar durante un foro privado: “¿Para qué tenemos reformas si no es para mejorar también los medios de vida?”.

En la Mesa Redonda de Política, Krishna Prasad Acharya, director general del Departamento de Bosques del Ministerio de Conservación de Bosques y Suelos de Nepal, dijo que hoy existen 20.000 grupos organizados en Nepal y que el área forestal se ha incrementado de 39 a 44 por ciento, pero que aún se necesita hacer más para apoyar el uso y la gestión forestal.

En el mismo evento, Gerardo Segura, especialista principal en recursos naturales del Banco Mundial, destacó la importancia de eliminar las barreras burocráticas para la gestión forestal de las comunidades.

Preguntas de tercera generación sobre las reformas: género y captura por élites

Las preguntas de tercera generación se enfocan en problemas como la diferenciación social en el interior de las comunidades, los resultados de género y cómo prevenir la captura por élites a nivel comunitario, es decir, asegurar que las mejoras en los medios de vida lleguen a los más necesitados.

En la Mesa Redonda sobre Política, el Dr. Prasad señaló que están surgiendo mujeres líderes en temas de forestería comunitaria en Nepal. Bob Kazungo, oficial superior de Forestería en el Ministerio de Agua y Medio Ambiente de Uganda, destacó la importancia de la acción afirmativa y de un enfoque de género.

En otros paneles, los oradores expresaron su preocupación por que las reformas puedan ser perjudiciales para los derechos de tenencia de las mujeres. Por ejemplo, investigadores informaron de casos en que los derechos fueron registrados a nombre de los hombres como jefes de hogar, mientras que anteriormente, en los sistemas consuetudinarios, tanto los hombres como las mujeres tenían derechos.

Emilio Mugo, director del Servicio Forestal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua de Kenia, preguntó: “¿Cómo nos dirigimos a los líderes comunitarios que, por un lado, sirven como depositarios, pero, por otro, cumplen el papel de guardianes?” Esta pregunta hace referencia al fortalecimiento institucional como una forma de combatir la captura por élites.

¿Hacia dónde nos dirigimos ahora?

Los funcionarios invitados se identificaron rápidamente como servidores públicos para distinguirse de los políticos que definen la dirección y las prioridades de la política. La Dra. Mary Goretti Kitutu, ministra de Medio Ambiente de Uganda, se presentó en la Mesa Redonda como “el único político aquí presente” y destacó la importancia de consolidar información sobre la tenencia y vincularla al desarrollo, para poder llegar a los políticos. El Dr. Daryanto destacó la importancia de contar con los presupuestos necesarios para su implementación.

Cuando el público le preguntó de qué manera los funcionarios deberían “aislarse de la política”, el Dr. Mugo les recordó que “todo lo que involucra recursos naturales es político”. Esto destaca la importancia de crear una comunidad de prácticas y coaliciones para el cambio.

Hasta ahora, ningún país ha abordado todas las demandas forestales de las comunidades, y la mayoría aún se enfrenta a demandas contrapuestas o a una oposición rotunda al reconocimiento de los derechos de tenencia forestal colectiva.

Por un lado, estas tres generaciones de preguntas sugieren que los países se encuentran en situaciones diferentes y que, por lo tanto, la investigación para el impacto debe ser priorizada consecuentemente.

Por otro lado, destacan la importancia de los intercambios Sur-Sur y del intercambio de conocimientos. A medida que algunos países comienzan a abordar el espectro multicolor de desafíos, el aprendizaje mutuo puede sugerir formas de abordar temas complejos como la seguridad de la tenencia, los medios de vida y el género desde el inicio de los procesos de reforma, aumentando así el potencial de éxito, pues, como expresó el panelista Dr. Segura: “Las reformas de tenencia toman tiempo, pero son urgentes”.

El Estudio Comparativo Global sobre Reformas de Tenencia en Tierras Forestales de CIFOR se desarrolla gracias al soporte de la Comisión Europea y GEF  y cuenta con el respaldo técnico de IFAD y la FAO.

 

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