Entrevista

Reformas de tenencia, derechos y recursos: lecciones del Sur Global

Entrevista con la investigadora Anne Larson sobre los debates en relación con la tenencia, los derechos y recursos a propósito de la Conferencia del Banco Mundial sobre Tierra y Pobreza 2017.
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Foto por: Icaro Cooke Vieira/CIFOR

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En las últimas dos décadas, ha habido una tendencia mundial hacia un creciente reconocimiento de los derechos de las comunidades y los gobiernos locales a gestionar sus propios recursos, en particular en los países en desarrollo. Un estudio en curso del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) ha seguido este proceso en Asia, África y América Latina, y ha encontrado lecciones clave para las reformas de tenencia.

Los hallazgos más recientes y sus implicaciones fueron discutidos la semana pasada en un Diálogo de Políticas Sur-Sur que se celebró en paralelo a la Conferencia del Banco Mundial sobre Tierra y Pobreza en Washington D. C.

Los Bosques en las Noticias conversó con la investigadora Anne Larson, científica principal de CIFOR y una de las coordinadoras del equipo del Estudio Comparativo Global sobre Diseño e Implementación de Reformas de Tenencia en Tierras Forestales, para conocer más sobre este tema.

¿Qué es tenencia y sobre cómo esta se relaciona con los derechos y los recursos?

La tenencia se refiere al contenido, o sustancia, de los derechos y a la seguridad de los mismos. Hace referencia a los derechos desde diferentes perspectivas, a la superposición de derechos y en ocasiones al conflicto. Comprender los derechos requiere comprender la historia y las relaciones de poder. Además, centrarse únicamente en los “derechos” cuenta solo una parte de la historia: no todos los derechos pueden ser ejercidos, y no todos quienes obtienen acceso a recursos tienen derechos.

Entre otras cosas, el reconocimiento puede ayudar a empoderar a aquellas personas cuyos derechos históricos son reconocidos, como los pueblos indígenas. Sin embargo, esta situación puede ser fugaz si no existe un apoyo complementario (en lugar de obstáculos) al acceso y gestión de los recursos. Es decir, no basta con obtener el derecho a decir que la tierra o los bosques son propios: las personas también deben tener la capacidad de utilizarlos; en algunos casos, las normas de gestión son muy restrictivas, y en otros, la gente necesita apoyo técnico, herramientas y financiamiento, para poder aprovechar al máximo los recursos para mejorar sus medios de vida.

¿Qué está impulsando las reformas de tenencia en el Sur Global?

Hay una serie de factores que conducen a las reformas. Algunos son dinámicas de carácter más amplio, como el fin de los regímenes autoritarios y la atención más general hacia una gobernanza descentralizada, y otros son específicos a cada país. Un estudio de la historia de las reformas en el Perú, por ejemplo, encontró que los cambios en favor de los derechos territoriales indígenas a menudo se han producido en respuesta a momentos de crisis. En Indonesia y el Perú, el Estado en su conjunto ha apoyado los derechos comunitarios cuando estuvo ideológicamente predispuesto a hacerlo, o cuando se vio motivado fuertemente por la acción social o el cálculo político, en ocasiones en respuesta a un conflicto. También parece que el financiamiento de donantes puede contribuir a la causa de las comunidades.

La investigación es variada y los resultados dependen de muchos factores diversos además de quién posee o gestiona el bosque. Ciertamente, existe evidencia de que, bajo condiciones adecuadas, los bosques pueden no solo ser gestionados de manera adecuada para la sostenibilidad de los recursos, sino también proporcionar medios de vida y bienestar locales cuando se encuentran en manos de la población local. Sin embargo, es importante señalar también que los pueblos indígenas o las comunidades locales pueden tener, por ley, derechos sobre tierras y bosques que no deben estar necesariamente condicionados a si los van a gestionar de manera adecuada. A veces, se trata de dos cuestiones separadas.

¿Cuáles son los desafíos comunes para las reformas?

Los desafíos van desde la resistencia y oposición hasta el déficit de recursos humanos, técnicos y financieros en todos los niveles, así como problemas de gobernanza más amplios, tales como la debilidad del Estado de Derecho. Las reformas requieren superar la resistencia a los derechos indígenas y comunitarios proveniente de diversos ámbitos, por ejemplo, de quienes creen que los recursos naturales deben ser gestionados por el Estado para lograr el mayor bien común; de intereses de desarrollo que apoyan la inversión privada a gran escala y consideran que la concesión de recursos a las comunidades puede detener su producción; y de conservacionistas que temen que la población local sobreexplote los recursos y prefieren modelos de “parques sin personas”.

Estas perspectivas o visiones del mundo particulares se combinan con una oposición más cuestionable debida a la competencia por el control de los recursos, y a prejuicios como el racismo, para poner las cosas en contra del reconocimiento de derechos. Superar los obstáculos para el reconocimiento y el respeto de los derechos comunitarios legítimos requiere de coaliciones para el cambio y de una clara comprensión de las causas de la oposición.

¿Qué lecciones se pueden aprender de los hallazgos iniciales?

Que no existen “soluciones mágicas” para asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos de tenencia legítimos de las comunidades locales. Hay, sin embargo, muchas maneras de apoyar las reformas de tenencia y su implementación que aumentarán la probabilidad y sostenibilidad del éxito, y la contribución de la seguridad de la tenencia a una gobernanza de los recursos naturales efectiva y equitativa.

Hemos encontrado desafíos específicos relacionados con las dinámicas de la comunidad, por ejemplo, con el género. Los resultados preliminares demuestran que las mujeres tienen una muy baja participación en la formulación de los procesos de reforma, mientras que los hombres dominan el proceso de formalización o implementación en todos los países estudiados. En Indonesia, Uganda y el Perú, las mujeres están menos informadas sobre la implementación de la reforma y sus resultados, lo que tiene importantes consecuencias en términos del cumplimiento de sus derechos.

En general, hemos descubierto que tener una comprensión sólida y basada en la evidencia acerca de los desafíos existentes para el reconocimiento de los derechos de tenencia es fundamental para el diseño de estrategias que permitan superarlos. Esto incluye el reto de crear coaliciones y apoyar a las organizaciones y movimientos sociales de base; el diseño de una hoja de ruta clara, con las comunidades, para la implementación; el apoyo a condiciones propicias para la mejora de los medios de vida y la gestión eficaz y sostenible de los recursos; y monitorear los avances para adaptarse y afrontar los nuevos desafíos.

¿Puede decirnos más acerca del Intercambio Sur-Sur que recientemente se desarrolló en Washington durante la Conferencia del Banco Mundial sobre Tierra y Pobreza?

Hemos organizado un par de intercambios similares anteriormente. En esta ocasión contamos con representantes gubernamentales procedentes de seis países donde realizamos nuestra investigación: Indonesia, Nepal, Uganda, Kenia, Colombia y Perú. La idea de estos intercambios es, el primer día, conocernos en persona y discutir las expectativas que tenemos para la semana. Y al final de la semana, discutir sobre lo aprendido, lo nuevo y lo que ha cambiado. Durante el proceso intercambiamos preguntas, dudas e ideas, junto con algunas personas clave que trabajan en este tema.

Durante la semana, los funcionarios invitados asistieron a las presentaciones y también presentaron sus propias experiencias de país sobre la implementación de reformas de tenencia durante nuestra Mesa Redonda de Políticas sobre Implementación de Reformas de Tenencia. Nuestro equipo de investigación también presentó artículos en varios paneles, basados en los hallazgos de la investigación de campo. Y el último día tuvimos una Clase Maestra sobre Implementación de Reformas  y Seguridad de la Tenencia.

La ventaja de hacer esto en paralelo a la conferencia del Banco Mundial es que nos permite aprovechar los recursos de sus numerosos asistentes, procedentes de todo el mundo. Esta semana constituye una gran oportunidad de aprendizaje, pero también nos dio la oportunidad de debatir como grupo, poner de relieve nuestra investigación y plantear preguntas a los profesionales.

¿Cuáles fueron los objetivos del evento?

Hasta el momento, la participación con formuladores de políticas y profesionales en foros e intercambios de múltiples actores ha demostrado tener un gran potencial para crear conciencia sobre los impactos de, y las barreras para, la implementación de las reformas en diversos contextos sociopolíticos e históricos, así como sobre los impactos de la reforma en los medios de vida y la sostenibilidad. Estas actividades también han tenido como objetivo fomentar el debate y discusión sobre los tipos de reformas de tenencia que se están implementando y sus efectos sobre la seguridad de la tenencia.

Para más información sobre este tema, por favor póngase en contacto con Anne Larson en A.larson@cgiar.org

El estudio comparativo global sobre reformas de tenencia en tierras forestales de CIFOR se desarrolla gracias al soporte de la Comisión Europea y GEF  y cuenta con el respaldo técnico de IFAD y la FAO.

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